Grundrechtsverwirkung – einfach erklärt

Begriff und Bedeutung

Unter Grundrechtsverwirkung versteht man in Deutschland das Verbot, sich für die Dauer von mindestens einem Jahr auf einzelne Grundrechte zu berufen. Rechtsgrundlagen sind Art. 18 GG sowie § 13 Nr. 1 und §§ 36 ff. BVerfGG. Die Regelung gehört zum Konzept der „wehrhaften Demokratie“: Sie soll verhindern, dass Grundrechte genutzt werden, um die freiheitliche demokratische Grundordnung anzugreifen. Hintergrund sind die Erfahrungen der Weimarer Republik, in der Grundrechte missbraucht wurden, um die demokratische und republikanische Staatsordnung zu untergraben.

Die Grundrechtsverwirkung bedeutet nach vorherrschender Meinung nicht, dass das Grundrecht vollständig verloren geht. Vielmehr darf sich die betroffene Person bei staatlichen Einschränkungsmaßnahmen für die Dauer der Verwirkung nicht auf dieses Grundrecht berufen. In der Geschichte der Bundesrepublik Deutschland hat das Bundesverfassungsgericht noch keine Grundrechtsverwirkung ausgesprochen. Art. 18 GG besitzt deshalb in der Praxis vor allem eine Appell- und Signalfunktion.

Voraussetzungen nach Art. 18 GG

Art. 18 GG nennt abschließend die Grundrechte, die verwirkt werden können: die Freiheit der Meinungsäußerung, insbesondere die Pressefreiheit nach Art. 5 Abs. 1 GG, die Lehrfreiheit nach Art. 5 Abs. 3 GG, die Versammlungsfreiheit nach Art. 8 GG, die Vereinigungsfreiheit nach Art. 9 GG, das Brief-, Post- und Fernmeldegeheimnis nach Art. 10 GG, das Eigentum nach Art. 14 GG sowie das Asylrecht nach Art. 16a GG.

Voraussetzung ist, dass jemand diese Grundrechte „zum Kampfe gegen die freiheitliche demokratische Grundordnung mißbraucht“. Das Merkmal „Kampf“ verlangt ein aggressives und zielgerichtetes Handeln gegen diese Ordnung. Da vor allem kommunikative Grundrechte betroffen sind, muss dafür nach der dargestellten Auffassung nicht unbedingt physische Gewalt eingesetzt werden. „Missbrauch“ ist kein selbstständiges zusätzliches Tatbestandsmerkmal: Er liegt bereits vor, wenn die genannten Grundrechte im Kampf gegen die freiheitliche demokratische Grundordnung gebraucht werden.

Nach überwiegender Auffassung ist die Aufzählung in Art. 18 GG vollständig. Die Religionsfreiheit aus Art. 4 GG wurde 1948 in den Beratungen des Grundsatzausschusses des Parlamentarischen Rates als möglicher weiterer Fall erwogen, aber abgelehnt. Auch ein Feind der Freiheit wird dadurch nicht vollständig rechtlos. Er behält insbesondere die wesentlichen Grundrechte der Persönlichkeit, der Freiheit, der Gleichheit und der Religionsfreiheit; seine Menschenwürde bleibt in jedem Fall geachtet und geschützt.

Antrag und Ermittlungsverfahren

Die Verfahrensvorschriften stehen in § 36 bis § 42 BVerfGG. Einen Antrag auf Grundrechtsverwirkung dürfen nur der Deutsche Bundestag, die Bundesregierung oder eine Landesregierung stellen (§ 36 BVerfGG). Zunächst prüft das Bundesverfassungsgericht in einem Vorverfahren, ob der Antrag zulässig und ausreichend begründet ist. Anschließend entscheidet es, ob eine mündliche Verhandlung im Hauptverfahren stattfindet.

Das Gericht darf eigene Ermittlungen einleiten und Zwangsmaßnahmen wie Hausdurchsuchungen oder Beschlagnahmen anordnen. Das Verfahren kann sich gegen jeden Grundrechtsträger richten, also gegen natürliche und juristische Personen. Bei juristischen Personen dürften jedoch häufig Vereinsverbot oder Parteiverbot als speziellere Regelungen Vorrang haben. Soll ein Verfahren gegen einen Abgeordneten eingeleitet werden, ist nach Art. 46 Abs. 3 GG die Genehmigung des Deutschen Bundestages erforderlich. Nach Ansicht des Bundesverfassungsgerichts zeigt diese Vorschrift zugleich, dass ein Verwirkungsverfahren gegen Abgeordnete grundsätzlich möglich ist.

Das Bundesverfassungsgericht stellt besonders strenge Anforderungen. Weil Art. 18 GG Gefahren für die freiheitliche demokratische Grundordnung abwehren soll, muss eine Prognose ergeben, dass von der betroffenen Person weiterhin eine Gefahr für die verfassungsmäßige Ordnung ausgeht. In den bisherigen Fällen war diese Gefahr entweder nicht bewiesen oder wegen inzwischen verhängter strafrechtlicher Sanktionen bei der Entscheidung nicht mehr vorhanden. Außerdem können die Verfahren sehr lange dauern, weil das Bundesverfassungsgericht selbst über die Verwirkung entscheiden muss.

Entscheidung und Rechtsfolgen

In der mündlichen Verhandlung untersucht das Bundesverfassungsgericht, ob eine Gefahr für die freiheitlich-demokratische Grundordnung vorgelegen hat oder künftig fortbestehen wird. Ist der Antrag in tatsächlicher Hinsicht begründet, stellt das Gericht fest, welche Grundrechte verwirkt sind. Die Verwirkung tritt mit dem Zeitpunkt der Entscheidung ein.

Umstritten ist, ob nur das Grundrecht verwirkt werden darf, das missbraucht wurde. Nach einer teilweise vertretenen Auffassung ist dies der Fall. Nach herrschender Ansicht kann sich die Entscheidung dagegen auf alle in Art. 18 GG genannten Grundrechte erstrecken, unabhängig davon, welches Grundrecht die betroffene Person konkret missbraucht hat. Begründet wird dies vor allem damit, dass die Person sonst einfach auf eine andere Betätigungsform ausweichen könnte.

Nach § 39 Abs. 2 BVerfGG kann das Bundesverfassungsgericht für die Dauer der Grundrechtsverwirkung zusätzlich das Wahlrecht, die Wählbarkeit und die Fähigkeit zur Bekleidung öffentlicher Ämter aberkennen. Bei juristischen Personen kann es ihre Auflösung anordnen. Frühestens nach Ablauf von zwei Jahren können der frühere Antragsteller und der frühere Antragsgegner nach § 40 BVerfGG die Aufhebung der Entscheidung mit Wirkung für die Zukunft beantragen. Wer einer festgestellten Grundrechtsverwirkung zuwiderhandelt, wird nach § 84 Abs. 3 Satz 2 StGB mit Freiheitsstrafe bis zu fünf Jahren oder mit Geldstrafe bestraft.

Bisherige Verfahren

Stand 2022 waren vier Verfahren beim Bundesverfassungsgericht angestrengt worden. Alle Anträge wurden zurückgewiesen. Die Antragsgegner hatten jeweils nationalsozialistisches Gedankengut verbreitet.

1960 sah das Bundesverfassungsgericht keine Tatsachen, die für eine Fortsetzung der staatsfeindlichen politischen Betätigung von Otto Ernst Remer sprachen. Remer war zweiter Vorsitzender der Sozialistischen Reichspartei, die das Bundesverfassungsgericht 1952 verboten hatte. Der Antrag der Bundesregierung wurde als unbegründet zurückgewiesen.
1974 erklärte das Gericht den Antrag gegen Gerhard Frey, den Herausgeber der Deutschen National-Zeitung, für unbegründet. Die Bundesregierung hatte keine neuen Tatsachen vorgetragen, aus denen auf seine zukünftige Gefährlichkeit geschlossen werden konnte.
1996 wies das Gericht die kurz nach dem Mordanschlag von Mölln Ende 1992 eröffneten Verfahren gegen Thomas Dienel und Heinz Reisz als unbegründet zurück. Die jeweiligen Freiheitsstrafen waren wegen positiver Prognose zur Bewährung ausgesetzt worden. Das Gericht sah daher keine zukünftige Gefahr der beiden Antragsgegner für die freiheitliche demokratische Grundordnung.

Kritik an der Regelung

Kritik richtet sich zunächst gegen die alleinige Entscheidungskompetenz des Bundesverfassungsgerichts. Sie könne einen effektiven Rechtsschutz erschweren, weil eine Überprüfung durch Verfassungsbeschwerde nicht möglich sei. Eine sachlich unabhängige Verwaltungsbehörde oder ein Verwaltungs- beziehungsweise Strafgericht könne ein höheres rechtsstaatliches Niveau gewährleisten. Strafkammern der Landgerichte seien nach der Strafprozessordnung (StPO) außerdem besser mit Verfahrensbefugnissen für notwendige Ermittlungen ausgestattet als das Bundesverfassungsgericht aufgrund der als „spärlich“ bezeichneten Regelungen der §§ 17 ff. und 37 ff. BVerfGG. Vorgeschlagen wurde deshalb unter anderem ein neuer Gerichtshof für Parteiverbotsverfahren nach Art. 21 GG und Verfahren nach Art. 18 GG, der mit nebenamtlich tätigen Richtern besetzt wäre.

Unter dem Begriff „Toleranz-Paradoxon“ wird eine weitere Kritik zusammengefasst. Sebastian Cobler sah in Art. 18 GG den Gedanken, dass eine Verfassungsstörung auch durch den legalen Gebrauch von Freiheit entstehen könne. Grundrechte würden dadurch zu Waffen im Kampf gegen die freiheitliche demokratische Grundordnung; ein zunächst an sich legaler Gebrauch könne nachträglich als funktionswidriger Missbrauch bewertet werden.

Claus Leggewie und Horst Meier vertraten die These, ein solches Verwirkungsdenken sei dem herkömmlichen Verständnis des demokratischen Verfassungsstaates fremd. Politische Betätigung, die durch Grundrechte geschützt ist, bleibe normalerweise legal, auch wenn Extremisten oder Radikale als Grundrechtsträger handelten. Art. 18 GG begründe dagegen eine Verfassungstreuepflicht für jedermann und gebe Staatsorganen die Möglichkeit, zwischen einem „richtigen“ und einem „falschen“ Gebrauch der Grundrechte zu unterscheiden. Aus bürgerrechtlicher Sicht sei es daher positiv, dass bisher keine Grundrechtsverwirkung ausgesprochen wurde. Dem steht die Auffassung gegenüber, dass sich aus Grundrechtsschranken und einfachem Recht bereits nicht paradoxe Normbindungen für Einzelne ergeben, die eine notwendige Bedingung der Demokratie seien.