Grundrechte (Schweiz)

Kern und Funktion

Grundrechte werden in der Schweiz vor allem durch die Bundesverfassung (BV) und die Europäische Menschenrechtskonvention (EMRK) garantiert. Sie schützen elementare Bereiche des menschlichen Lebens, etwa körperliche Unversehrtheit, Meinungsäusserungsfreiheit, Rechtsgleichheit, Schutz vor Willkür, faire Verfahren und politische Mitwirkung. Träger sind hauptsächlich natürliche Personen; in beschränktem Mass können auch juristische Personen, zum Beispiel Unternehmen, Grundrechte geltend machen. Verpflichtet sind alle staatlichen Hoheitsträger sowie Private, wenn sie staatliche Aufgaben erfüllen.

Die Grundrechte gelten direkt: Wer betroffen ist, kann sich grundsätzlich unmittelbar auf sie berufen. Sie sind aber nicht nur Abwehrrechte gegen den Staat. Seit dem 20. Jahrhundert wird stärker betont, dass sie auch Grundwerte der gesamten Rechtsordnung sind. Deshalb müssen Gesetze, Verordnungen und gerichtliche Auslegung grundrechtskonform gestaltet werden. Art. 35 BV fasst dies zusammen: Grundrechte müssen in der ganzen Rechtsordnung zur Geltung kommen; wer staatliche Aufgaben wahrnimmt, ist an sie gebunden; Behörden sorgen dafür, dass sie, soweit geeignet, auch unter Privaten wirksam werden.

Historische Entwicklung

In der Alten Eidgenossenschaft gab es keine eidgenössische Verfassung und keinen allgemeinen Grundrechtskatalog. Grund- und Individualrechte bestanden nur, wenn einzelne Kantone sie gewährten. Die Französische Revolution und die Menschenrechtserklärung von 1789 gaben den entscheidenden Anstoss, Grundrechte ausdrücklich und systematisch zu garantieren.

Die helvetische Verfassung von 1798 war die erste geschriebene Verfassung der Schweiz. Sie schuf einen zentralistischen Einheitsstaat und garantierte erstmals flächendeckend Rechte wie persönliche Freiheit, Religionsfreiheit, Presse- und Informationsfreiheit sowie Privateigentum. Besonders wichtig war die Rechtsgleichheit nach Art. 8: Standesunterschiede und Leibeigenschaft wurden abgeschafft. Frauen und Juden erhielten aber weiterhin nicht die gleichen Rechte. In der Mediation und Restauration wurden viele Errungenschaften wieder eingeschränkt; erst die Regeneration ab 1830 brachte in mehreren Kantonen wieder liberale Verfassungen mit Rechtsgleichheit, Pressefreiheit, Petitionsfreiheit, Eigentumsfreiheit und politischen Rechten.

Die Bundesverfassung von 1848 machte die Schweiz zum Bundesstaat, enthielt aber keinen vollständigen Grundrechtskatalog. Viele Rechte galten nur für bestimmte Gruppen, etwa die Niederlassungsfreiheit zunächst nur für christliche Konfessionen. Die totalrevidierte Bundesverfassung von 1874 stärkte den gerichtlichen Schutz: Mit der staatsrechtlichen Beschwerde konnten Grundrechtseingriffe kantonaler Behörden vor dem Bundesgericht angefochten werden. Sie nannte unter anderem Rechtsgleichheit, Niederlassungsfreiheit, allgemeines Wahlrecht für Männer, Glaubens- und Gewissensfreiheit, Ehefreiheit, Petitionsrecht, Pressefreiheit, Vereinsfreiheit sowie Handels- und Gewerbefreiheit.

Im 20. Jahrhundert wurden Wahlrechtsausschlüsse schrittweise beseitigt. Zensusbestimmungen erklärte das Bundesgericht 1915 endgültig für verfassungswidrig; zahlungsunfähigen und strafrechtlich verurteilten Personen darf seit 1971 das Wahlrecht nicht mehr entzogen werden. Das Frauenstimmrecht wurde auf Bundesebene 1971 eingeführt. Das Bundesgericht entwickelte zudem ungeschriebene Grundrechte, etwa Eigentumsfreiheit, Meinungsfreiheit, persönliche Freiheit, Sprachen- und Versammlungsfreiheit sowie 1995 das Recht auf Existenzsicherung und die Wahl- und Abstimmungsfreiheit. Mit der Totalrevision von 1999 wurden diese Rechte kodifiziert.

Rechtsquellen und Arten

Die Bundesverfassung enthält in Art. 7–34 einen Grundrechtskatalog, eingeleitet durch die Menschenwürde. Sie hat besonderes Gewicht, weil sie der gesamten Verfassung zugrunde liegt. Zentrale Garantien sind ausserdem das Willkürverbot, das jede staatliche Schikane und jede krass ungerechte Behandlung verbietet, sowie die Gleichheitsrechte.

Das internationale Recht ergänzt den innerstaatlichen Schutz. Am wichtigsten ist die EMRK, deren Garantien in der Schweiz direkt anwendbar sind und Verfassungsrang haben. Sie setzt einen europaweiten Mindeststandard. Gibt die Bundesverfassung einer Person mehr Freiheit, gilt sie; geht die EMRK weiter, ist sie massgebend. Ihre Rechte haben Vorrang vor Bundesgesetzen. Die UNO-Pakte I und II sowie weitere UNO-Abkommen sind ebenfalls bedeutsam, aber wegen schwächerer Durchsetzung weniger wichtig. Die Allgemeine Erklärung der Menschenrechte (AEMR) begründet in der Schweiz keine unmittelbar einklagbaren Rechte und Pflichten.

Auch Kantonsverfassungen enthalten Grundrechte. Rechtlich wichtig sind sie vor allem, wenn sie über die Bundesverfassung hinausgehen, etwa beim Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung, bei Ausbildungsbeihilfen oder familienergänzender Tagesbetreuung. Verletzungen kantonaler verfassungsmässiger Rechte können vor Bundesgericht gerügt werden.

Typologie der Grundrechte

Freiheitsrechte schützen persönliche und gesellschaftliche Lebensbereiche, zum Beispiel körperliche Integrität, Versammlungsfreiheit, Vereinigungsfreiheit, Meinungsfreiheit, Ehefreiheit und Eigentumsfreiheit. Sie sind vor allem Abwehrrechte: Der Staat muss Eingriffe unterlassen oder dulden, dass Menschen ihre Freiheit ausüben. Sie können unter bestimmten Voraussetzungen eingeschränkt, aber nicht beseitigt werden.

Rechtsstaatliche Garantien sichern faires staatliches Handeln. Dazu gehören die Rechtsgleichheit nach Art. 8 Abs. 1 BV, das Diskriminierungsverbot nach Art. 8 Abs. 2 BV, die Gleichstellung von Mann und Frau nach Art. 8 Abs. 3 BV, das Willkürverbot und der Anspruch auf Treu und Glauben nach Art. 9 BV. Verfahrensgrundrechte nach Art. 29–32 BV sichern unter anderem gerechte Behandlung, rechtliches Gehör, unentgeltliche Rechtspflege unter Voraussetzungen, richterliche Beurteilung, ein unabhängiges Gericht, Garantien beim Freiheitsentzug, Unschuldsvermutung und wirksame Verteidigung.

Soziale Grundrechte geben Ansprüche auf staatliche Leistungen. In der Bundesverfassung sind solche Ansprüche selten direkt einklagbar; Ausnahmen sind vor allem Art. 12 BV, das Recht auf Hilfe in Notlagen, und Art. 19 BV, der Anspruch auf ausreichenden und unentgeltlichen Grundschulunterricht. Politische Grundrechte nach Art. 34 BV schützen das aktive und passive Wahlrecht, Abstimmungen sowie Initiativen und Referenden. Entscheidend ist dabei die freie Willensbildung und unverfälschte Stimmabgabe.

Geltung, Drittwirkung und Einschränkungen

Das Grundrechtsverständnis wandelte sich stark. Früher dominierte ein defensives Verständnis: Grundrechte schützten eine staatsfreie Sphäre und dienten als Abwehrrechte gegen staatliche Eingriffe. Später kam ein konstitutives Verständnis hinzu: Grundrechte gelten als tragende Werte der ganzen Rechtsordnung. Daraus entstanden Schutzpflichten und die mittelbare Drittwirkung.

Drittwirkung bedeutet, dass Grundrechte auch im Verhältnis zwischen Privaten Bedeutung erlangen können. Sie wirken in der Schweiz grundsätzlich nicht direkt zwischen Privaten, sondern mittelbar: Gesetzgeber und Gerichte müssen Privatrecht grundrechtskonform ausgestalten und auslegen. Der anerkannte direkte Fall ist Art. 8 Abs. 3 Satz 3 BV: Mann und Frau haben für gleichwertige Arbeit Anspruch auf gleichen Lohn, auch gegenüber privaten Arbeitgebern.

Schutzpflichten bedeuten, dass der Staat Grundrechte nicht nur nicht verletzen darf, sondern Menschen auch vor schweren Eingriffen durch Dritte schützen muss. Beispielhaft nennt der Artikel das Nichteingreifen der Polizei, wenn jemand an Leib und Leben bedroht ist. Schutzpflichten richten sich vor allem an den Gesetzgeber, der geeignete Regeln schaffen muss; konkrete Handlungspflichten entstehen vor allem, wenn der Staat gar keine oder völlig unzureichende Schutzvorkehrungen trifft.

Grundrechte können eingeschränkt werden, wenn Art. 36 BV erfüllt ist: Es braucht eine gesetzliche Grundlage; schwere Einschränkungen müssen im Gesetz selbst vorgesehen sein, ausser bei ernster, unmittelbarer und nicht anders abwendbarer Gefahr. Zudem braucht es ein öffentliches Interesse oder den Schutz von Grundrechten Dritter. Der Eingriff muss verhältnismässig sein, also geeignet, erforderlich und zumutbar. Der Kerngehalt eines Grundrechts ist unantastbar. Bei Menschenwürde, Folterverbot, Verbot der Todesstrafe und Recht auf Hilfe in Notlagen fallen Schutzbereich und Kerngehalt zusammen; Einschränkungen sind dort immer rechtswidrig.

Konflikte, Durchsetzung und Strukturprinzipien

Grundrechtskonflikte entstehen, wenn Rechte verschiedener Privater kollidieren, etwa Medienfreiheit und Privatsphäre. Weil Grundrechte grundsätzlich keine direkte Drittwirkung entfalten, vermittelt der Staat zwischen den Interessen. Absolute Vorränge gelten bei der Menschenwürde und beim Kerngehalt von Grundrechten: Sie dürfen nicht abgewogen werden. In anderen Fällen gilt die praktische Konkordanz: Die betroffenen Grundrechte sollen so ausgeglichen werden, dass alle möglichst weitgehend wirksam bleiben. Dabei spielt die Verhältnismässigkeit eine zentrale Rolle.

Durchgesetzt werden Grundrechte vor allem vor kantonalen Gerichten und danach gegebenenfalls vor dem Bundesgericht. Möglich sind unter anderem die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten, die Verfassungsbeschwerde und bei EMRK-Rechten die Individualbeschwerde an den Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte. Vor Bundesgericht gilt bei Grundrechtsverletzungen eine qualifizierte Rügepflicht: Die Verletzung muss ausdrücklich gerügt und genügend begründet werden.

Ein wichtiges Problem ist die beschränkte Verfassungsgerichtsbarkeit. Nach Art. 190 BV sind Bundesgesetze für das Bundesgericht massgebend; selbst grundrechtswidrige Bundesgesetze müssen grundsätzlich angewendet werden. Anders ist es, wenn ein Bundesgesetz gegen direkt anwendbare völkerrechtliche Menschenrechte, etwa aus der EMRK, verstösst. Diese Lücke erklärt den hohen Stellenwert des internationalen Menschenrechtsschutzes.

Grundrechte stehen in einem Spannungsverhältnis zu Demokratie, Föderalismus und Sozialstaatlichkeit. Demokratie braucht Kommunikationsgrundrechte, politische Rechte und Rechtsgleichheit, wird aber durch Grundrechte auch begrenzt. Föderalismus kann zu unterschiedlichen kantonalen Regelungen führen, obwohl Grundrechte gleiche Geltung beanspruchen. Die Sozialstaatlichkeit ist in der Verfassung schwächer ausgeprägt, weil einklagbare soziale Grundrechte selten sind; Art. 41 BV enthält vor allem Sozialziele.