Griechische Staatsschuldenkrise

Krise im Überblick

Die griechische Staatsschuldenkrise, auch griechische Finanzkrise oder griechische Depression, war ab 2010 eine Krise des Staatshaushalts und der Volkswirtschaft Griechenlands. Die EU-Kommission beendete 2022 die „verschärfte Überwachung“ der griechischen Haushaltspolitik; wirtschaftliche und gesellschaftliche Folgen blieben jedoch spürbar.

Griechenland war seit dem 1. Januar 2001 Mitglied der Eurozone. Nach dem Wegfall eigener Währungen fehlte ein Wechselkursmechanismus zur Anpassung wirtschaftlicher Unterschiede. Bereits vor dem Euro-Beitritt lag die Staatsverschuldung bei 104,4 % des Bruttoinlandsprodukts (BIP). Während der weltweiten Finanzkrise stieg die Schuldenquote von 107,2 % des BIP 2007 auf 129,7 % 2009.

Im Oktober 2009 korrigierte die neue Regierung unter Giorgos A. Papandreou die Angaben zum Haushaltsdefizit deutlich nach oben: von 3,7 % auf 12,7 % des BIP. Als Gründe nennt der Artikel methodische Mängel beim Statistikamt ESYE und mögliche politische Einflussnahme. Eurostat hatte bereits 2004 falsche griechische Defizit- und Schuldenzahlen festgestellt; seit Juli 2010 ist ELSTAT als regierungsunabhängige Statistikbehörde tätig. Die nachträgliche Defizitkorrektur 2009 blieb umstritten: 2016 hob der Oberste Gerichtshof ein früheres Urteil auf und folgte einer Klage der Staatsanwaltschaft, nach der die Regierung Papandreou das Defizit künstlich erhöht habe.

Die neuen Daten ließen die Renditen griechischer Staatsanleihen stark steigen. Renditen sind die Zinsen beziehungsweise Erträge, die Anleger für solche Staatsschuldtitel verlangen; höhere Renditen zeigen höher eingeschätztes Ausfallrisiko. Ratingagenturen stuften Griechenland wiederholt herab. Im März 2012 wurde es durch Ratingagenturen und die ISDA als zahlungsunfähig eingestuft.

Ursachen und Verstärkung der Krise

Die Ursachen werden im Artikel kontrovers beurteilt. Als innergriechische Faktoren gelten insbesondere hohe Staatsausgaben, geringe Staatseinnahmen, geringe Investitionen, mangelhafte Statistik und das Verfehlen der EU-Konvergenzkriterien. Diese Kriterien verlangen unter anderem, dass Haushaltsdefizit und Schuldenstand in Richtung ihrer Grenzwerte sinken. Griechenland erfüllte 1999 mit einem Defizit von 3,07 % des BIP und einer Schuldenquote von ungefähr 100 % die Kriterien nicht vollständig, wurde aber 2001 aufgenommen.

Zu den hohen Ausgaben zählten stark steigende Lohnkosten, intransparente Auftragsvergaben, Korruptionsvorwürfe und hohe Militärausgaben. Die oft behauptete besonders große Staatsverwaltung wird durch die genannten OECD-Zahlen nicht bestätigt: Der öffentliche Sektor umfasste 2008 20,7 % der Erwerbspersonen, gegenüber etwa 19 % im OECD-Durchschnitt 2009 und 2013. Die eigentliche Staatsverwaltung beschäftigte 2008 7,9 % der Erwerbspersonen; viele Beschäftigte arbeiteten dagegen in öffentlichen Betrieben.

Geringe Einnahmen wurden mit niedrigen Einkommen-, Gewinn- und Vermögensteuern, hohen uneinbringlichen Steuerschulden, Schmuggel und Schattenwirtschaft verbunden. 2013 betrug die Schattenwirtschaft nach dem Artikel 43 Milliarden Euro. Pro Kopf lag sie laut Studie „The Shadow Economy in Europe 2013“ mit 3.900 Euro im EU-Mittelmaß, wegen des niedrigeren BIP war ihr Anteil am BIP aber hoch: 24,3 % 2008, geschätzt 23,6 % 2013 und 22,0 % 2015. Die Angaben zur Größe und Bewertung der Schattenwirtschaft werden im Artikel teils unterschiedlich eingeordnet.

Als äußere Faktoren nennt der Artikel Folgen des EWG-Binnenmarkts, transnationale Korruption, eine unzureichende Durchsetzung von EU-Verträgen und missbräuchliche Kreditvergabe. Banken sollen Kredite gegeben haben, obwohl sie die Finanzlage Griechenlands kannten und auf Hilfe anderer Eurostaaten vertrauten. Zudem halfen laut Berichten US-Banken Griechenland und anderen Ländern, Schulden durch Währungsswaps zu verschleiern. Ein Geschäft Griechenlands mit Goldman Sachs aus dem Jahr 2001 soll etwa 2,8 Milliarden Euro Kredit ermöglicht und ungefähr 2 % der Staatsschulden verborgen haben; über Kosten und weitere Folgen werden im Artikel unterschiedliche Berichte genannt.

Die Faktoren verstärkten sich gegenseitig: Höhere Schulden und steigende Risikoprämien erhöhten den Zinsaufwand. Schlechtere Wirtschaftsaussichten ließen die Zinsen weiter steigen, wodurch die Verschuldung und die Kapitalkosten erneut zunahmen.

Hilfsprogramme, Schuldenschnitt und EZB

Am 23. April 2010 beantragte Griechenland offiziell Finanzhilfe. EU, EZB und Internationaler Währungsfonds (IWF) bildeten die sogenannte Troika. Der IWF soll internationale Finanzmärkte stabilisieren. Die Hilfen wurden an Austerität gebunden, also an Sparmaßnahmen, Steuererhöhungen und Reformen.

Das erste Hilfsprogramm von 2010 umfasste Zusagen von 107,3 Milliarden Euro: 77,3 Milliarden von Eurostaaten und 30 Milliarden vom IWF. Tatsächlich wurden 73,0 Milliarden Euro ausgezahlt, davon 52,9 Milliarden durch Eurostaaten und 20,1 Milliarden durch den IWF. Das Programm verlangte, das Haushaltsdefizit bis 2014 unter 3 % zu senken. Die EZB akzeptierte ab Mai 2010 griechische Anleihen trotz niedriger Bonität als Kreditsicherheit und kaufte griechische Staatsanleihen; im Rahmen des Securities Markets Programme erwarb sie von 2010 bis etwa Februar 2012 Anleihen betroffener Euroländer für 220 Milliarden Euro, darunter geschätzt griechische Anleihen im Nominalwert von 50 Milliarden Euro.

Das zweite Programm wurde im Februar/März 2012 beschlossen. EFSF und IWF zahlten zusammen 142,7 Milliarden Euro aus. EFSF steht für Europäische Finanzstabilisierungsfazilität. Private Gläubiger verzichteten beim Schuldenschnitt auf 53,5 % ihrer Forderungen und akzeptierten niedrigere Zinsen auf neue Anleihen. Die griechische Regierung sprach von einem freiwilligen Schuldenerlass von 100 Milliarden Euro mit 85,5 % der Privatgläubiger; da nicht alle zustimmten, stellte die ISDA am 9. März 2012 einen Zahlungsausfall fest. Der Schuldenschnitt belief sich laut Artikel letztlich auf 107 Milliarden Euro. Kritiker bemängelten, er sei zu spät erfolgt und habe Banken zuvor den Verkauf ihrer Anleihen ermöglicht.

Das dritte Programm lief von August 2015 bis August 2018 über den Europäischen Stabilitätsmechanismus (ESM). Es sah 86 Milliarden Euro vor; nach einer Tabelle wurden 55,2 Milliarden Euro ausgezahlt, an anderer Stelle 61,9 Milliarden Euro. Die Gesamtübersicht nennt bis August 2018 277,6 Milliarden Euro ausgezahlte Mittel aus allen drei Programmen. Von 31,9 Milliarden Euro IWF-Krediten gingen 31,9 Milliarden an den griechischen Staat; nach der Darstellung im Artikel flossen große Teile der europäischen Mittel an Banken, Zinsen, Umschuldungen und Rekapitalisierungen. Eine Studie von 2016 schätzte, dass weniger als 5 % der seit 2010 bezahlten Unterstützungsleistungen beim griechischen Staat verblieben.

Griechenland zahlte am 4. April 2022 seine gesamten IWF-Schulden vorzeitig zurück. Für die wesentlich größeren europäischen Kredite werden lange Laufzeiten, gestundete Zinsen und Forderungen nach weiteren Schuldenerleichterungen beschrieben.

Sparpolitik und politische Entwicklung

Die griechischen Regierungen beschlossen mehrere Spar- und Reformpakete. Im März 2010 wurde die Mehrwertsteuer von 19 % auf 21 % erhöht, Beamtengehälter wurden gekürzt. Im Mai 2010 stieg die Mehrwertsteuer auf 23 %; das 13. und 14. Monatsgehalt im öffentlichen Dienst und für Rentner wurde gestrichen, das durchschnittliche Rentenalter sollte von 61,3 auf 63,4 Jahre steigen. Der Kallikratis-Plan reformierte die Verwaltung und sollte jährlich 1,8 Milliarden Euro einsparen.

Das dritte Paket von Juni 2011 zielte bis 2015 auf etwa 78 Milliarden Euro Einsparungen: 28 Milliarden durch Leistungskürzungen und Steuererhöhungen, 50 Milliarden durch Privatisierungen und Verkäufe staatlicher Immobilien. Es folgten weitere Pakete. Im Februar 2012 wurde der Mindestlohn auf 586 Euro und für Unter-25-Jährige auf 525 Euro gesenkt; Renten, Arbeitslosengeld und Gesundheitsausgaben wurden gekürzt. Im November 2012 beschloss das Parlament Einsparungen von 13,5 Milliarden Euro, einschließlich eines Rentenalters von 67 Jahren. Weitere Reformen betrafen Verwaltung, Steuern, Privatisierungen, Berufsregeln und Frühverrentung. Der Hafen von Piräus wurde an die Cosco-Group verkauft, 14 Regionalflughäfen an Fraport.

Zur Bekämpfung von Korruption und Steuerhinterziehung wurden eine zentrale Beamtenzählung, verstärkte Steuerkontrollen, Listen großer Steuerschuldner und die Pflicht zum bargeldlosen Zahlen über 1.500 Euro eingeführt. Der Korruptionswahrnehmungsindex stieg von 36 von 100 Punkten 2012 auf 46 Punkte 2015. Die Zahl der Beschäftigten im öffentlichen Dienst sank laut Bericht von 2009 bis 2015 um 25,9 %; die Lohnkosten dort gingen um 31,4 % zurück.

Die Sparpolitik löste Proteste, Generalstreiks und politische Konflikte aus. Papandreou kündigte 2011 ein Referendum über weitere Hilfen an, zog es unter in- und ausländischem Druck zurück und trat zurück. Nach den Wahlen 2012 regierte Antonis Samaras. Alexis Tsipras und SYRIZA gewannen die Wahl vom 25. Januar 2015. Tsipras brach am 27. Juni 2015 Verhandlungen ab und ließ am 5. Juli über die Bedingungen der Gläubiger abstimmen. 61,3 % stimmten mit Nein. Dennoch einigte sich die Regierung am 12. Juli auf ein drittes Hilfsprogramm und ähnliche Sparauflagen. Am 15. und 22. Juli verabschiedete das Parlament dazu erforderliche Gesetze, jeweils mit Stimmen aus der Opposition.

Nach dem Referendum wurden Banken zeitweise geschlossen und Kapitalverkehrskontrollen eingeführt: Auslandsüberweisungen wurden eingeschränkt, Barabhebungen auf 60 Euro pro Tag begrenzt. Am 30. Juni 2015 zahlte Griechenland eine IWF-Rate nicht und war damit laut Artikel das erste entwickelte Land mit einem solchen Rückstand beim IWF. Nach einer Überbrückungszahlung von 7,16 Milliarden Euro wurden am 20. Juli fällige Raten beglichen und die Banken wieder geöffnet.

Wirtschaftliche, soziale und internationale Folgen

Griechenland war ab 2008 in Rezession. Das reale BIP sank bis 2013 gegenüber 2007 um 26 %; 2014 wuchs es erstmals wieder leicht um 0,4 %. Die Schuldenquote stieg trotz des Schuldenschnitts von 107,2 % 2007 auf 177,1 % 2014. Seit März 2013 herrschte Deflation, also ein allgemeiner Rückgang des Preisniveaus. Die Arbeitslosenquote stieg von 7,75 % 2008 auf 27,48 % 2013 und lag 2015 bei 25,00 %.

Die sozialen Folgen waren tiefgreifend. Steuern stiegen, die Mehrwertsteuer erreichte 24 %. Der Mindestlohn wurde bis Oktober 2016 um 22 % reduziert, die Gehälter sanken nach Darstellung des Artikels im Durchschnitt um 24 %. Das Durchschnittseinkommen von Rentnern sank von 1.200 Euro vor dem ersten Rettungspaket auf 833 Euro monatlich 2016. Der Anteil armutsgefährdeter Kinder stieg von 27,7 % 2010 auf 37,8 %. Probleme im Gesundheitswesen verschärften sich, und viele Menschen wanderten aus; der Artikel spricht von Talentflucht. Arbeitslosigkeit, Kapitalflucht, schwache Investitionen und instabile Banken erschwerten eine Erholung.

Der IWF erklärte 2013, das erste Programm hätte nicht ausgezahlt werden dürfen, weil Griechenland damals nur eine von vier Voraussetzungen erfüllt habe. Er räumte ein, die Wirkung der Haushaltskürzungen sei stärker als erwartet gewesen; zugleich nennt der Artikel weitere Ursachen der Rezession, etwa vorheriges kreditfinanziertes Wachstum, unzureichende Strukturreformen und mangelndes Vertrauen. International gab es unterschiedliche Bewertungen: 26 Ökonomen, darunter Joseph Stiglitz und Thomas Piketty, wandten sich 2015 gegen die Austerität. IWF, Barack Obama, Pierre Moscovici und andere forderten später Schuldenerleichterungen; Wolfgang Schäuble lehnte diese Ende 2016 ab.

Auch für die EU hatte die Krise politische Folgen. Der Artikel beschreibt Einfluss auf Debatten rund um den Brexit sowie auf separatistische Entwicklungen. In Deutschland waren Hilfen umstritten. Das Bundesverfassungsgericht wies Beschwerden gegen die deutsche Beteiligung am 7. September 2011 zurück, verlangte aber eine Beteiligung des Bundestags an weiteren finanzpolitischen Entscheidungen.