Genfer Protokoll (1924)

Ziel und Bedeutung

Das Genfer Protokoll war ein Beschluss der Völkerbundsversammlung, der am 2. Oktober 1924 in Genf einstimmig gefasst wurde. Sein offizieller französischer Titel lautete „Protocole pour le règlement pacifique des différends internationaux“, auf Englisch „Protocol for the Pacific Settlement of International Disputes“. Es sollte die in der Völkerbundssatzung angelegten Grundsätze kollektiver Sicherheit konkretisieren und erweitern.

Die Sicherheit in Europa sollte durch drei miteinander verbundene Elemente gewährleistet werden: verbindliche Schiedsgerichtsbarkeit, verpflichtende Sanktionen gegen Friedensstörer und allgemeine Abrüstung. Das Protokoll ging auf die französische Regierung unter Ministerpräsident und Außenminister Édouard Herriot zurück und wurde zunächst von der britischen Regierung unter Ramsay MacDonald unterstützt. Nach MacDonalds Sturz verweigerte die konservative Regierung unter Stanley Baldwin 1925 jedoch die Ratifizierung im britischen Unterhaus. Deshalb trat das Genfer Protokoll nie in Kraft.

In der Forschung ist umstritten, ob es sich um einen illusorischen Plan oder um einen revolutionären Ansatz zur Friedenssicherung handelte.

Von der französischen Sicherheitsfrage zum Vertragsentwurf

Frankreich hatte den Ersten Weltkrieg gewonnen, war dabei aber auf seine Verbündeten angewiesen. Nach dem Krieg erwies sich dieses Bündnis als unsicher: Die USA ratifizierten den Versailler Vertrag nicht, und Großbritannien wollte unter diesen Umständen seine Bündniszusage ebenfalls nicht einhalten. Frankreich war dem Deutschen Reich demographisch und potenziell wirtschaftlich unterlegen. Außerdem waren wichtige Bestimmungen des Versailler Vertrags, etwa die alliierte Besetzung des Rheinlands und Einschränkungen der deutschen Souveränität in Handelsfragen, zeitlich befristet. Die französische Außenpolitik suchte daher nach einer dauerhaften Garantie gegen einen weiteren deutschen Einmarsch.

Die Ruhrbesetzung von 1923 zeigte, dass Frankreich seine Interessen nicht allein durchsetzen konnte. Deutschland brach den passiven Widerstand wegen der Hyperinflation im Herbst 1923 ab, doch Raymond Poincaré musste unter britischem und amerikanischem Druck einer Prüfung der deutschen Zahlungsfähigkeit durch ein Expertenkomitee zustimmen. Frankreich benötigte Reparationszahlungen, musste aber zugleich interalliierte Kriegsschulden in Milliardenhöhe gegenüber Großbritannien und den USA berücksichtigen. Der Franc verlor 1923 etwa ein Drittel seines Wertes. Frankreich war deshalb auf Auslandskredite angewiesen; das New Yorker Bankhaus JPMorgan war nach französischen Zugeständnissen in der Reparationsfrage zu einem Kredit bereit, dessen erste Tranche im März 1924 ausgezahlt wurde.

Poincaré beauftragte Jules Laroche mit einem Grundsatzpapier. Laroche stellte am 21. Februar 1924 zwei Möglichkeiten gegenüber: Frankreich konnte entweder die eigene Vorherrschaft über Deutschland durch eine dauerhafte Besetzung des Rheinlands sichern oder auf multilaterale Beistandsverträge statt auf bilaterale Militärbündnisse setzen. Da die erste Möglichkeit gescheitert war, befürwortete Laroche ein Vertragssystem mit automatischen Sanktionen bis hin zur militärischen Gewalt. Zunächst sollte ein Dreierpakt mit Großbritannien und Belgien entstehen; später sollten miteinander verbundene Regionalpakte auch Deutschland und die Staaten Ostmitteleuropas einbeziehen. Militärführung und ältere Diplomaten lehnten dies ab. Poincaré stimmte dem Grundgedanken am 1. Mai 1924 dennoch zu.

Bei den Wahlen vom 11. und 25. Mai 1924 verlor Poincarés Bloc national seine Mehrheit. Am 15. Juni wurde Édouard Herriot vom Cartel des gauches zum Ministerpräsidenten gewählt und übernahm auch das Außenministerium. Herriot suchte die Zusammenarbeit mit Ramsay MacDonald. Dieser war nach den Wahlen vom Dezember 1923 der erste Labour-Premierminister geworden. MacDonald lehnte einen multilateralen Sicherheitspakt im Rahmen des Völkerbunds nicht grundsätzlich ab, stellte aber den Dawes-Plan und die Regelung der deutschen Reparationen in den Vordergrund. Großbritannien fürchtete zudem eine Überlastung seiner Streitkräfte und lehnte einen „Superstaat“ in Gestalt des Völkerbunds ab.

Eine französische Note vom 11. August 1924 sah drei Ergänzungen zum Versailler System vor: einen französisch-britischen Verteidigungspakt mit weiteren Verträgen mit Deutschlands Nachbarstaaten, ein Netz gegenseitiger Nichtangriffspakte mit Deutschland sowie eine Stärkung des Völkerbunds durch wirksame gegenseitige Hilfe gegen Aggressoren. Wer sich einem verpflichtenden Schiedsverfahren verweigerte oder dessen Ergebnis nicht akzeptierte, sollte als Aggressor gelten. Im August 1924 kam als weiteres Element die Abrüstung hinzu.

Ausarbeitung und Beschluss in Genf

Am 5. September 1924 stellte Herriot sein Konzept vor der Völkerbundsversammlung vor. Er bezeichnete „Schiedsgerichtsbarkeit, Sicherheit, Abrüstung“ als die drei Hauptsäulen des geplanten Systems. MacDonald warnte am folgenden Tag, übermäßige nationale Sicherheitsbedenken könnten ein neues Wettrüsten wie vor 1914 auslösen. Er unterstützte jedoch grundsätzlich Schiedsgerichtsbarkeit und die Aufnahme Deutschlands in den Völkerbund.

Polen und die Tschechoslowakei befürworteten Herriots Verbindung von regionalen Verteidigungspakten und Zwangsschlichtung. Der tschechoslowakische Außenminister Edvard Beneš schlug vor, einen britischen Entwurf über gegenseitigen Beistand im Sinne dieser Vorschläge zu einem Protokoll umzuarbeiten. Im folgenden Monat formulierte ein Komitee unter Beneš und unter intensiver Mitarbeit des französischen Delegierten Joseph Paul-Boncour die sicherheitspolitischen Teile. Die Bestimmungen zur Schiedsgerichtsbarkeit erarbeitete ein Komitee unter dem Vorsitz des griechischen Außenministers Nikolaos Politis.

Am 26. September 1924 lag der endgültige Text vor. Am 2. Oktober forderte die Völkerbundsversammlung die Mitgliedstaaten einstimmig zur Annahme auf. Großbritannien stimmte zu, verlangte aber eine endgültige Entscheidung erst im März 1925. MacDonald hatte seinem Kabinett und den Vertretern der Dominions zugesichert, keine Verpflichtungen zu unterstützen, die über die Völkerbundssatzung hinausgingen. Als Zentrum eines globalen Imperiums wollte Großbritannien sich nicht vorab zu militärischen Maßnahmen verpflichten, da dies eine sehr hohe militärische Belastung bedeutet und den britischen Abrüstungszielen widersprochen hätte.

Die wichtigsten Regelungen

Das Genfer Protokoll bestand aus einer Präambel und 21 Artikeln. Es konkretisierte die Völkerbundssatzung, die Angriffskriege bereits verbot und Sanktionen ermöglichte, deren Anwendung aber nicht genau regelte.

Es unterschied drei Arten von Kriegen:

• Der Angriffskrieg galt als internationales Verbrechen.
• Der Verteidigungskrieg war ausdrücklich zulässig.
• Zum Sanktionskrieg sollten alle Mitglieder verpflichtet sein, wenn der Völkerbundsrat eine entsprechende Sanktion gegen einen Friedensbrecher beschloss.

Als Aggressor oder Friedensbrecher galt ein Staat, der sich weigerte, am für alle Mitglieder verpflichtenden Streitschlichtungsverfahren teilzunehmen, oder der sich Maßnahmen des Völkerbundsrats widersetzte. Während des Schlichtungsverfahrens durfte nicht mobilgemacht werden. Entmilitarisierte Zonen sollten der Krisenprävention dienen; ihre Verletzung sollte als aggressiver und sanktionswürdiger Akt gelten.

Für Sanktionen und Hilfeleistungen zugunsten von Opfern einer Aggression war eine Zweidrittelmehrheit im Völkerbundsrat erforderlich. Dadurch sollte verhindert werden, dass der möglicherweise im Rat vertretene Aggressor ein Vetorecht besaß. Die Sanktionen durften jedoch die territoriale Unversehrtheit und Unabhängigkeit des betroffenen Staates nicht verletzen. Damit sollte auch der Aggressor vor Annexionen geschützt werden.

Das Abrüstungsgebot des Versailler Vertrags sollte durch eine möglichst bald zusammentretende Abrüstungskonferenz konkretisiert werden. Nach dem Abschluss dieser Konferenz sollte das Genfer Protokoll in Kraft treten.

Scheitern und historische Bewertung

Die USA waren nicht Mitglied des Völkerbunds und nahmen an der Abstimmung vom 2. Oktober 1924 nicht teil. Die amerikanische Regierung lehnte das Protokoll ab, weil es als „neue Heilige Allianz“ erschien, die amerikanische Handlungsfreiheit gegenüber lateinamerikanischen Staaten einschränken und der Monroe-Doktrin widersprechen konnte. Außerdem vermutete man dahinter den französischen Versuch, den europäischen Status quo notfalls militärisch zu sichern.

Deutschland war ebenfalls kein Mitglied des Völkerbunds und hatte an der Ausarbeitung nicht mitgewirkt. Die Reichsregierung unter Wilhelm Marx stimmte dem Beitritt grundsätzlich zu, verband dies aber am 29. September 1924 mit drei Vorbehalten: Deutschland müsse einen ständigen Sitz im Völkerbundsrat erhalten; wegen seiner Mittellage und seiner Rüstungsbeschränkungen müsse es von militärischen Sanktionen ausgenommen werden; außerdem dürfe es die Bestimmungen des Versailler Vertrags nicht erneut unterzeichnen. Besonders lehnte Deutschland die in Artikel 231 festgeschriebene alleinige Verantwortung Deutschlands und seiner Verbündeten für den Weltkrieg sowie das Verbot künftiger kolonialer Betätigung ab. Die ersten beiden Vorbehalte wurden vorsichtig entgegenkommend aufgenommen. Am 12. Dezember 1924 eröffnete ein weiteres deutsches Memorandum scheinbar die Verhandlungen über einen Beitritt.

Im Oktober 1924 scheiterte MacDonalds Regierung im Streit über die diplomatische Anerkennung der Sowjetunion. Die Konservativen gewannen die anschließenden Unterhauswahlen, und Stanley Baldwin wurde erneut Premierminister. Sein Kabinett und das Committee of Imperial Defence beschlossen am 16. Dezember, das Genfer Protokoll nicht zu ratifizieren. Am 12. März 1925 erklärte Außenminister Austen Chamberlain im Völkerbundsrat offiziell, Großbritannien werde es nicht ratifizieren. Er begründete dies unter anderem mit der fehlenden Zustimmung der Dominions, den britischen Verpflichtungen zur Verteidigung des Empires und der Gefahr eines begrenzten Paktes, da die USA, Deutschland und die Sowjetunion dem Völkerbund nicht angehörten. Damit war der französische Plan kollektiver Sicherheit gescheitert.

Die Bewertung ist bis heute unterschiedlich. Hans Wehberg begrüßte das Protokoll 1924 als „Magna Charta“ des Völkerrechts. Stephen Schuker und Michael Mandelbaum sahen darin dagegen französische Illusionen beziehungsweise wirkungslose politische Formeln. Zara Steiner hielt offen, ob ein solches umfassendes System tatsächlich genügend Sicherheit für eine allgemeine Abrüstung geschaffen hätte, da die Einhaltung der Verpflichtungen nicht zuverlässig garantiert werden konnte. Ralph Blessing betonte, dass Deutschland nicht ausdrücklich ausgeschlossen war und das Protokoll nach einem deutschen Beitritt zu einem System kollektiver Sicherheit hätte werden können. Serge Berstein sah darin den konkretesten Fortschritt der Wilsonschen Prinzipien kollektiver Sicherheit. Peter Jackson bewertete es als radikalen Bruch mit der bisherigen französischen Außen- und Sicherheitspolitik und als regelrechte Revolution.