Familienpolitik

Grundidee und Ziele

Familienpolitik bezeichnet alle Maßnahmen, mit denen der Staat die Rahmenbedingungen für Familien regelt und gestaltet. Sie unterstützt das Zusammenleben von Paaren, das Leben mit Kindern und den Zusammenhang zwischen den Generationen. Weil es überwiegend um bessere Bedingungen und Unterstützung geht, spricht man auch von Familienförderung. Im weiteren Sinn zählen dazu Maßnahmen nichtstaatlicher Akteure, etwa die Familienpolitik von Unternehmen.

Der Familienbegriff hat sich gewandelt. Während früher vor allem die traditionelle Familie aus Eltern und Kindern gemeint war, gilt heute überwiegend das erweiterte Verständnis: „Familien sind, wo Kinder sind“. Familienpolitik überschneidet sich besonders mit Gleichstellungs-, Sozial-, Arbeitsmarkt- und Bevölkerungspolitik und wird unter anderem in Politikwissenschaft, Volkswirtschaftslehre und Erziehungswissenschaft untersucht.

In Deutschland veränderten sich die Ziele mit den gesellschaftlichen Bedingungen und Wertvorstellungen. Nach dem Zweiten Weltkrieg standen die Sicherung von Wohnraum, die Stärkung der Institution Familie angesichts zunehmender Scheidungen und eine höhere Geburtenrate im Mittelpunkt. Mit dem Übergang vom Einverdiener- zum Zweiverdienermodell wurden Gleichstellung und die Vereinbarkeit von Kindererziehung und Erwerbstätigkeit wichtiger. Ab Ende der 1990er Jahre setzte sich die Erkenntnis durch, dass eine hohe Vollzeiterwerbstätigkeit von Frauen und eine höhere Geburtenrate kein Widerspruch sein müssen. 2005 erfolgte unter Ministerin Renate Schmidt eine Neuausrichtung mit demografischen und arbeitsmarktpolitischen Zielen.

Das Bundesministerium für Familie, Senioren, Frauen und Jugend nannte 2012 vier Ziele: wirtschaftliche Stabilität und soziale Teilhabe der Familien, gute Vereinbarkeit von Familie und Beruf, Wohlergehen und Förderung der Kinder sowie Verwirklichung von Kinderwünschen. Eine ausdrücklich angestrebte Erhöhung der Geburtenrate blieb gesellschaftlich umstritten; die Formulierung „Verwirklichung von Kinderwünschen“ sollte das Konfliktpotenzial vermindern.

Der 7. Familienbericht unterscheidet zwei Grundformen staatlicher Unterstützung. Der Familienlastenausgleich kompensiert nach den Grundsätzen der Bedarfsgerechtigkeit und Lebensstandardsicherung Belastungen, die Eltern durch Geburt und Erziehung von Kindern entstehen. Der Familienleistungsausgleich erkennt dagegen Leistungen der Erziehung, Versorgung und Bildung an, welche Familien für die Gesellschaft erbringen, ohne dafür über den Markt entlohnt zu werden.

Zuständigkeiten und Maßnahmen in Deutschland

Der Schutz der Familie gehört zu den Grundrechten des Grundgesetzes. Aus Art. 6 GG ergeben sich für Familien sowohl Ansprüche auf staatliche Hilfe als auch Abwehransprüche gegen staatliche Eingriffe. Im föderalen System ist hauptsächlich der Bund zuständig und legt beispielsweise im Familienrecht die Grundlagen fest. Art. 6 GG verpflichtet jedoch auch Länder und Kommunen, die Familie unter den besonderen Schutz der staatlichen Ordnung zu stellen. Eine 2006 angeregte Prüfung der Familienförderung kam in ihren 2013 vorgestellten Ergebnissen zu dem Schluss, dass alle 156 familienpolitischen Leistungen beibehalten werden sollten.

Zu den Maßnahmen des Bundes gehören Kindergeld, Kinderfreibetrag, Betreuungsgeld, Ehegatten- und Familiensplitting, BAföG, Kündigungsschutz für werdende Mütter und Elternzeit, die früher Erziehungsurlaub hieß. Das Elterngeld ersetzte das frühere Erziehungsgeld, das seinerseits an die Stelle des Mutterschaftsurlaubsgeldes getreten war. Hinzu kommt die Studienabschlussförderung von Alleinerziehenden im Rahmen von ALG II.

Die Bundesländer können Bundesregelungen durch eigene Leistungen wie Landeserziehungsgeld oder Familiengründungsdarlehen ergänzen. Sie bestimmen außerdem die Ausgestaltung von Ausführungsgesetzen, etwa im Bereich der Kinder- und Jugendhilfe. Deshalb unterscheiden sich die Angebote zwischen den Ländern; beispielsweise hatte Sachsen-Anhalt eine sehr hohe Abdeckung mit Kindertagesstätten, während sie in anderen Ländern sehr gering war.

Städte, Landkreise und Gemeinden sind ebenfalls eigenständige Träger der Familienpolitik. Zu ihren möglichen Angeboten gehören Begrüßungsgeld oder Sachspenden für Neugeborene, Kindergärten und Kinderkrippen, die Förderung von Tagesmüttern, Schulen und Ganztagsbetreuung, öffentliche Spielplätze und Sportanlagen, Ferienaktionen sowie die Förderung des Breitensports. Betreuungsplätze sollen am Wohn- oder Arbeitsort verfügbar sein, auch zu Randzeiten wie den Arbeitszeiten von Schichtarbeitenden, und die Kostenanteile sollen für Eltern tragbar bleiben. Auch barrierefreies Bauen und behindertengerechter Nahverkehr gelten als familienpolitisch wichtig, weil entsprechende Zugänge ebenso mit einem Kinderwagen nutzbar sind.

Verfassungsrechtliche Leitlinien

Seit 1990 gab das Bundesverfassungsgericht mit den sogenannten „vier großen Familienurteilen“ wichtige Leitlinien vor:

• Das Urteil zur Steuergerechtigkeit vom 29. Mai 1990 verlangte, den Unterhaltsaufwand einer Familie mindestens in Höhe des Existenzminimums vom zu versteuernden Einkommen freizustellen. Der Staat muss außerdem gewährleisten, dass dieser Mindestbedarf bei allen Kindern gedeckt ist. Grundlage sind Art. 1 Abs. 1 GG und der Sozialstaatsgrundsatz des Art. 20 Abs. 1 GG.

• Das „Trümmerfrauenurteil“ vom 7. Juli 1992 stellte eine Benachteiligung von Eltern mehrerer Kinder gegenüber Kinderlosen und Personen mit wenigen Kindern fest. Nach Art. 3 Abs. 1 GG in Verbindung mit Art. 6 Abs. 1 GG müssen Kindererziehungszeiten bei der Rentenberechnung berücksichtigt werden, weil Kindererziehung zum Fortbestand des Rentensystems beiträgt. Der Gesetzgeber soll Familien bei jedem Reformschritt erkennbar entlasten. Am 12. März 1996 entschied das Gericht ergänzend, dass Rentenansprüche aus Kindererziehungszeiten nicht entfallen, wenn gleichzeitig durch eine versicherungspflichtige Beschäftigung weitere Ansprüche entstehen.

• Im Urteil zur Wahlfreiheit vom 10. November 1998 wurden Regelungen für Alleinerziehende auf verheiratete Eltern ausgedehnt. Neben dem Kinderbetreuungsfreibetrag ist ein Erziehungsfreibetrag zu gewähren; der Bedarf aller Kinder muss notfalls durch höheres Kindergeld oder eine vergleichbare Leistung gesichert werden. Eltern müssen zwischen persönlicher Betreuung und der Verbindung von Erziehung und Erwerbsarbeit wählen können. Der Staat hat ihre eigenverantwortliche Entscheidung zu respektieren und die gewählte Betreuungsform tatsächlich zu ermöglichen und zu fördern.

• Das Pflegeversicherungsurteil vom 3. April 2001 erklärte es mit Art. 3 Abs. 1 GG in Verbindung mit Art. 6 Abs. 1 GG für unvereinbar, Eltern mit demselben Pflegeversicherungsbeitrag wie Kinderlose zu belasten. Eltern leisten neben Geldbeiträgen durch Betreuung und Erziehung einen generativen Beitrag zum umlagefinanzierten Sozialversicherungssystem. Nach dem Gericht ist dieser Gedanke auch auf andere Sozialversicherungszweige anwendbar.

Der Deutsche Familienverband und der Familienbund der Katholiken kritisieren, diese Urteile seien bis heute politisch und rechtlich nicht vollständig umgesetzt, wodurch Familien benachteiligt würden.

Politische Konflikte und die DDR

Familienpolitische Konzepte unterscheiden sich nach politischer Grundrichtung. Konservative Ansätze betrachten eher die Ehe beziehungsweise Ehepaare und die daraus hervorgehenden Kinder als Hauptziel der Förderung. Reformorientierte Ansätze leiten den Anspruch auf Unterstützung grundsätzlich aus dem Aufziehen von Kindern ab, unabhängig vom Partnerschaftsstatus der Eltern. Ein wichtiges Prüfkriterium ist deshalb, ob Maßnahmen gleiche Rechte der Geschlechter fördern oder bestehende Rollenverteilungen festigen.

Wenn eine Gesellschaft Lebensentscheidungen als Entweder-oder zwischen Familie und anderen Lebensbereichen organisiert, verringert sie individuelle Wahlmöglichkeiten. Für Deutschland wird in diesem Zusammenhang auf niedrige Geburtenzahlen, geringe Wünsche hinsichtlich der Familiengröße und darauf verwiesen, dass Eltern vergleichsweise selten mehr Kinder wünschen, als sie bereits haben. Teilweise wird außerdem beklagt, die bisherige Politik führe zu einer mangelnden sozialen Durchmischung der Geburten. Als Folgerung wird eine stärkere Vereinbarkeit von Erwerbstätigkeit und Elternschaft verlangt.

In der DDR war die Vereinbarkeit von Familie und Beruf ein zentraler Bestandteil der Familienpolitik und für Frauen ein selbstverständlicher Teil ihrer Biografie. Dem SED-Staat gelang es aus unterschiedlichen Motiven, bis 1989 nahezu 92 % der Frauen in den Erwerbssektor einzugliedern. Damit lag ihre Erwerbsbeteiligung deutlich über derjenigen von Frauen in der alten Bundesrepublik. Frauen mussten Beruf und Familie miteinander vereinbaren; die sogenannte „Gleichstellungspolitik“ beeinflusste sowohl ihre Situation im Erwerbsleben als auch die Lebensformen innerhalb der Familien.

Österreich, Schweiz und Frankreich

In Österreich ist das Bundesministerium für Arbeit, Familie und Jugend für Familienpolitik zuständig. Nach Angaben der OECD werden 2,6 % der Wirtschaftsleistung für Familienförderung ausgegeben, größtenteils als Direktzahlungen. Wichtigstes Instrument ist die Familienbeihilfe, deren Höhe von Anzahl und Alter der Kinder abhängt. Der katholische Familienverband Österreichs gilt als größte parteiunabhängige Familienorganisation des Landes und vertritt als politischer Akteur Familieninteressen.

In der Schweiz gehört Familienpolitik auf Bundesebene zum Aufgabenbereich des EDI, wird aber überwiegend von den Kantonen umgesetzt. Zu den Maßnahmen zählen steuerliche Kinderfreibeträge, Kinderzulagen, Mutterschutz und Mutterschaftsversicherung. Eine 2007 vorgeschlagene stärkere Verankerung in der Bundesverfassung über Art. 116 hinaus wurde 2013 in der Eidgenössischen Abstimmung über die Familienpolitik abgelehnt.

Frankreich besitzt eine lange Tradition familienpolitischer Förderung. Die Ehe ist dort keine notwendige Grundlage: Entscheidend ist die Unterhaltsverpflichtung. Leitprinzipien sind Wahlfreiheit und Leistungsgerechtigkeit, also Unterstützung nach Leistungsfähigkeit und horizontale Steuergerechtigkeit. Seit 1970 fördert die Familienkasse caisse d’allocations familiales (CAF) Kindertagesstätten, seit 1980 auch professionelle Kinderbetreuung, die Eltern nutzen. Der chèque emploi service universel ist ein steuerlich gefördertes Zahlungsmittel für haushaltsnahe und familienunterstützende Dienstleistungen. 2005 gab Frankreich knapp 4 % des Bruttosozialprodukts für Geldleistungen, Dienstleistungen und Steuererleichterungen zugunsten von Familien aus; Gesundheit, Wohnen und Sozialhilfe waren dabei nicht eingerechnet. Das war mehr als in allen anderen OECD-Staaten.

Wahlfreiheit wird durch Kinderkrippen, ein flächendeckendes Netz kostenloser Kindergärten und Ganztagsschulen sowie Mutterschafts-, Geburts- und Adoptionsurlaub, auch für Väter, unterstützt. Hinzu kommen Betreuungsgeld, familienbezogene Umzugs- oder Renovierungsprämien und die Anrechnung von Erziehungszeiten auf die Rente. Frankreich hatte bereits lange eine hohe Frauenerwerbsquote; die Mehrheit der Frauen arbeitete in Vollzeit und unterbrach ihre Tätigkeit wegen einer Geburt nur kurz. Im OECD-Vergleich lag die Quote 2002 wie in Deutschland zwischen 50 % und 60 %, jedoch knapp unter der deutschen.

Zur Leistungsgerechtigkeit gehören Kindergeld, Familienzulagen, Geburtsbeihilfen, Schulbeginnhilfe, Hilfe für Alleinerziehende und das Familiensplitting, quotient familial. Dieser Familienquotient hängt unter anderem von der Kinderzahl ab. Dadurch zahlt nur etwa die Hälfte der französischen Haushalte Lohn- und Einkommensteuer; Eltern mit Durchschnittseinkommen sind ab dem dritten Kind faktisch steuerfrei.

Europäische Union

Die Europäische Union besitzt keine vertraglich begründete Zuständigkeit für eine ausdrücklich auf Familien ausgerichtete Politik. Nach dem Subsidiaritätsprinzip, wonach Aufgaben möglichst auf der geeigneten unteren Ebene geregelt werden, liegt die Verantwortung bei den nationalen Gesetzgebern.

EU-Recht beeinflusst die nationale Familienpolitik dennoch. Besonders wichtig sind die Richtlinie 92/85/EWG, die Mutterschutzrichtlinie, und die Richtlinie 2010/18/EU, die Elternzeitrichtlinie. Nach Darstellung des BMFSFJ verfolgen die EU-Staaten außerdem gemeinsame Ziele: den Ausbau der Kinderbetreuung gemäß den „Barcelona-Zielen“, die Erhöhung der Frauenerwerbstätigkeit als Teil der Lissabon-Strategie und die Bewältigung des demografischen Wandels.