Föderalismus in Österreich – einfach erklärt

Kern des österreichischen Föderalismus

Österreich ist eine Bundesrepublik mit neun Ländern. Föderalismus bedeutet hier, dass staatliche Aufgaben zwischen Bund und Ländern aufgeteilt sind: Beide Ebenen können in ihren Zuständigkeitsbereichen Gesetze erlassen und für deren Vollziehung sorgen. Das föderale Prinzip gehört neben dem demokratischen und republikanischen Prinzip sowie der Rechtsstaatlichkeit zu den Strukturprinzipien des Bundes-Verfassungsgesetzes (B-VG), besonders in Art. 1 und Art. 2.

Der österreichische Föderalismus gilt im internationalen Vergleich als schwach ausgeprägt, weil die meisten wichtigen Gesetzgebungskompetenzen beim Bund liegen, besonders in Finanzangelegenheiten. Trotzdem spielen die Länder politisch eine wichtige Rolle, vor allem über ihre Landesregierungen, die Landeshauptleute und informelle Koordinationsgremien wie die Landeshauptleutekonferenz. Der österreichische Föderalismus ist daher von einem dauernden Spannungsverhältnis zwischen zentralistischen und föderalistischen Strömungen geprägt.

Historische Entwicklung

Nach dem Zerfall Österreich-Ungarns wurde am 12. November 1918 die Republik Österreich proklamiert. In den Jahren 1918 bis 1920 wurde intensiv darüber gestritten, ob der neue Staat eher zentralistisch oder föderal aufgebaut sein sollte. Viele Sozialdemokraten bevorzugten einen zentralistischen Einheitsstaat, auch wegen des damals gewünschten Anschlusses an Deutschland. Die Christlichsozialen, die in den Ländern stark waren, setzten sich stärker für Föderalismus ein. In Länderkonferenzen von 1919 einigten sich Vertreter der Länder und der Zentralregierung in Wien darauf, die Republik als föderalen Staat aufzubauen.

Die Bundesverfassung von 1920, maßgeblich von Hans Kelsen entworfen und am 1. Oktober 1920 in Kraft getreten, schuf einen Bundesstaat mit neun Ländern. Sie war aber zentralistisch geprägt. Erst die Verfassungsreform von 1925 unter Bundeskanzler Rudolf Ramek regelte die Kompetenzverteilung endgültig. In der Ersten Republik hatten die Länder eigene Verfassungen, Parlamente und Regierungen, aber der Bund behielt in wichtigen Bereichen, besonders bei den Finanzen, die Oberhand.

Im autoritären Ständestaat ab 1934 wurde der Föderalismus weiter geschwächt. Alle Landesgesetze brauchten die Zustimmung des Bundeskanzlers, und der Landeshauptmann wurde vom Bundespräsidenten ernannt. Mit dem Anschluss Österreichs an Deutschland 1938 wurde der Föderalismus abgeschafft; die Länder wurden in das zentralisierte Verwaltungssystem Nazi-Deutschlands eingegliedert.

Nach 1945 wurde die Verfassung von 1920 beziehungsweise 1929 wieder in Kraft gesetzt. Zunächst blieben die Länder bis in die späten 1960er Jahre eher passiv. Eine Verfassungsänderung von 1974 stärkte ihr Selbstbewusstsein und ermöglichte aktivere Landesverfassungen, etwa bei Regierungsbildung und direkter Demokratie. Die Landeshauptleutekonferenz tagt seit 1970 regelmäßig und wurde zu einem wichtigen politischen Koordinationsgremium der Länder.

Kompetenzen und Institutionen

Die Kompetenzverteilung zwischen Bund und Ländern ist vor allem in den Artikeln 10 bis 15 des B-VG geregelt, steht aber auch in anderen Teilen des Verfassungsrechts. Österreich arbeitet grundsätzlich mit ausschließlichen Zuständigkeiten: Ein Sachgebiet gehört entweder dem Bund oder den Ländern, nicht beiden gemeinsam. Art. 10 B-VG nennt viele Bundeskompetenzen, etwa Staatsbürgerschaft, Landesverteidigung, Außenpolitik, Finanzen, Handel und Justizwesen. Nach Art. 15 Absatz 1 B-VG fallen alle nicht ausdrücklich dem Bund zugewiesenen Angelegenheiten in die autonome Kompetenz der Länder. In der Praxis bleiben den Ländern wegen des umfangreichen Bundeskatalogs aber vergleichsweise wenige Restkompetenzen, etwa Bauordnungen, Raumordnung, Grundverkehr, Jagd, Naturschutz und Jugendschutz.

Art. 17 B-VG gibt den Ländern dennoch Handlungsspielraum: Sie dürfen auch in Bereichen, in denen der Bund gesetzgeberisch zuständig ist, nach Privatrecht handeln. So können sie beispielsweise wissenschaftliche Einrichtungen gründen und finanzieren oder gemeinsam mit Bund und Gemeinden öffentliche Dienstleistungen wie den öffentlichen Nahverkehr mitfinanzieren.

Der Bundesrat ist die zweite Kammer des Parlaments und soll die Interessen der Länder vertreten. Seine Mitglieder werden von den Landtagen gewählt; je nach Zahl der Wahlberechtigten entsendet ein Land zwischen drei und zwölf Mitglieder. Der Bundesrat kann Bundesgesetze vor allem überprüfen und besitzt meist nur ein aufschiebendes Vetorecht, das der Nationalrat mit einfacher Mehrheit überstimmen kann. Er ist nicht am Budgetprozess beteiligt und gilt daher als politisch schwach.

Die Landtage sind die Parlamente der Länder. Sie werden nach Verhältniswahl gewählt, beschließen Landesgesetze und wählen die Landesregierungen einschließlich des Landeshauptmanns. Die Landesregierungen sind die Exekutive der Länder; der Landeshauptmann leitet die Landesregierung, führt die Landesverwaltung und vertritt das Land gegenüber Bund und anderen Ländern. Kooperative Elemente sind besonders wichtig: Die Landeshauptleutekonferenz koordiniert gemeinsame Länderinteressen, während die Verbindungsstelle der Bundesländer in Wien als ständiges Sekretariat und Informationsdrehscheibe dient.

Finanzföderalismus

Der Finanzföderalismus beschreibt die Verteilung von Einnahmen, Ausgaben und Steuerrechten zwischen Bund, Ländern und Gemeinden. In Österreich gibt es getrennte Finanzsysteme für Bund und Länder, aber zugleich eine starke finanzielle Verflechtung. Der Bund hat weitreichende Steuerbefugnisse. Das Finanzverfassungsgesetz erlaubt der Bundesgesetzgebung, Steuerrechte und Einnahmenanteile auf die Regierungsebenen zu verteilen. Dadurch besitzt der Bund eine zentrale Rolle in fiskalischen Fragen.

Ein wichtiges Instrument ist der Finanzausgleich. Er regelt periodisch neu, wie Steuereinnahmen zwischen Bund, Ländern und Gemeinden verteilt werden. Er soll unter anderem ermöglichen, dass auch Länder mit geringeren Steuereinnahmen öffentliche Dienstleistungen auf einem vergleichbaren Niveau anbieten können. Das System gilt jedoch als komplex und wenig transparent.

Reformdebatten fordern mehr finanzielle Autonomie für Länder und Gemeinden, etwa durch größere Steuerhoheit, weniger Abhängigkeit von Gemeinschaftssteuern und klarere Verantwortlichkeiten bei Aufgaben und Ausgaben. Befürworter erwarten dadurch mehr Rechenschaftspflicht und bessere Anpassung an regionale Bedürfnisse. Gleichzeitig erschweren politische Interessen Reformen: Die Länder profitieren von stabilen Einnahmen und sind oft zurückhaltend gegenüber Änderungen, die ihre bisherigen finanziellen Sicherheiten oder Machtpositionen verändern könnten.

EU und Europäisierung

Der EU-Beitritt Österreichs 1995 beeinflusste den Föderalismus deutlich, ohne seine Grundstruktur völlig zu verändern. EU-Recht betrifft oft Bereiche, in denen auch Länderinteressen berührt sind, etwa Landwirtschaft, Umwelt und Verkehr. Deshalb mussten die Länder stärker in die EU-Politikgestaltung eingebunden werden.

Ein zentrales Verfahren ist das Länderbeteiligungsverfahren nach Art. 23d B-VG. Die Bundesregierung muss die Länder unverzüglich über EU-Initiativen informieren, die ihre Kompetenzen betreffen oder für sie wichtig sein könnten. Die Länder können Stellung nehmen. Wenn alle Länder in einer Angelegenheit ihres Gesetzgebungsbereichs eine einheitliche Position vertreten, ist die Bundesregierung daran gebunden. Abweichen darf sie nur aus zwingenden integrations- oder außenpolitischen Gründen; diese Gründe müssen den Ländern mitgeteilt werden.

Auch die Landtage können sich an der Subsidiaritätsprüfung beteiligen. Subsidiarität bedeutet, dass Entscheidungen möglichst auf der geeignetsten staatlichen Ebene getroffen werden sollen. Zusätzlich entstanden Europäische Verbünde für territoriale Zusammenarbeit (EVTZ), die grenzüberschreitende Kooperation zwischen regionalen und lokalen Behörden verschiedener EU-Mitgliedstaaten ermöglichen. Österreich beteiligt sich etwa an der Europaregion Tirol-Südtirol-Trentino und an der Euregio Senza Confini.

Aktuelle Reformdebatten

Zentrale Kritikpunkte am österreichischen Föderalismus sind Bundesdominanz, ein schwacher Bundesrat, komplizierte Kompetenzverteilung, geringe Transparenz und finanzielle Abhängigkeiten. Die Öffentlichkeit nimmt den Bundesrat oft als wenig bedeutend wahr; eine Umfrage von 2014 ergab, dass 54 % der Österreicher seine Abschaffung befürworteten. Reformvorschläge reichen von direkter Wahl über ein zwingendes Mandat der Länder bis zu stärkeren Veto- und Kontrollrechten, fanden aber bisher keine ausreichende Zustimmung.

Auch die Kompetenzverteilung gilt als schwer durchschaubar. Obwohl die Länder formal Restkompetenzen haben, beschränkt der detaillierte Katalog der Bundeskompetenzen ihren Handlungsspielraum. Überlappungen, unklare Verantwortlichkeiten und Kompetenzdeckungsklauseln in Bundesgesetzen erschweren die Zuordnung politischer Verantwortung.

Die Reform des Föderalismus wurde mehrfach angekündigt, aber kaum umgesetzt. Den Ländern wurde im Perchtoldsdorfer Abkommen von 1992 als Gegenleistung für ihre Unterstützung des EU-Beitritts eine umfassende Bundesstaatsreform zugesagt; sie wurde bis heute nicht verwirklicht. Auch die Ergebnisse des Österreich-Konvents von 2005 wurden nicht umgesetzt. Diskutiert werden mehr Dezentralisierung, stärkere Länderrechte, bessere Kooperation zwischen Bund und Ländern, ein transparenterer Finanzausgleich und eine stärkere Rolle der Gemeinden. Die COVID-19-Pandemie und der Klimawandel verstärkten Forderungen nach klareren Zuständigkeiten, besonders in Gesundheit, Bildung, Umwelt- und Klimapolitik.