Europa der zwei Geschwindigkeiten

Grundidee der flexiblen Integration

Das Europa der zwei beziehungsweise verschiedenen Geschwindigkeiten ist ein Konzept flexibler Integration in Europa. EU-Mitgliedstaaten müssen weitere Schritte der Zusammenarbeit nicht alle zugleich mitmachen: Sie können sich je nach Politikfeld unterschiedlich stark beteiligen. Teilweise werden auch europäische Nicht-EU-Staaten einbezogen, besonders in Debatten über Nachbarschaft und Erweiterung; dann ist von einem „Europa der konzentrischen Kreise“ die Rede.

Das Ziel einer „immer engeren Union“ aus der Präambel des EUV bleibt dabei bestehen. Die Staaten erreichen es jedoch in verschieden schnellem Tempo. Besonders integrationswillige Staaten, die in einzelnen Bereichen rascher zusammenarbeiten wollen, werden oft als Kerneuropa bezeichnet. Vorschläge dazu gibt es innerhalb von EG und EU seit den 1980er Jahren. Praktische Beispiele sind das Schengener Abkommen, die Europäische Wirtschafts- und Währungsunion, das Abkommen über die Sozialpolitik, PESCO und die verstärkte Zusammenarbeit; an ihnen beteiligen oder beteiligten sich nicht alle EU-Staaten.

Modelle und Kerneuropa

Ein Modell sieht vor, ein Kerneuropa bis zu einer formalen Europäischen Föderation weiterzuentwickeln, also zu einer „Föderation innerhalb der Konföderation“. Die abgestufte Integration setzt dagegen auf einzelne, multinationale Verträge: Neben Staaten eines inneren Europa können darin je nach Politikfeld weitere Staaten mitwirken. Beim verwandten Modell „Europa à la carte“ nimmt jeder Staat nur an den Vertragsteilen teil, an denen er interessiert ist.

Bekannt wurde Kerneuropa besonders durch ein Papier der CDU-Politiker Wolfgang Schäuble und Karl Lamers vom September 1994, vor dem Vertrag von Amsterdam. Deutschland und Frankreich sollten führen; Belgien, die Niederlande und Luxemburg sollten beteiligt sein. Diese Staaten sollten „gemeinsam erkennbar gemeinschaftsorientierter handeln als andere und gemeinsame Initiativen einbringen“. Schäuble und Lamers verlangten jedoch keine formelle Institutionalisierung und wollten die Zusammenarbeit für alle integrationswilligen EU-Länder offenhalten.

In der öffentlichen Debatte bedeutet Kerneuropa häufig eine dauerhafte Union innerhalb der Union: Eine Gruppe integriert sich in mehreren Bereichen stärker, andere bleiben außen vor. Kritiker befürchten, dies spalte Europa. Joschka Fischer forderte in seiner Humboldt-Rede vom Mai 2000 noch eine kerneuropäische Föderation als Integrationslokomotive, rückte später aber klar davon ab. Der Lamy-Verheugen-Plan von Pascal Lamy und Günter Verheugen aus dem Jahr 2003 schlug eine deutlich engere deutsch-französische Zusammenarbeit vor, etwa die Zusammenlegung der Streitkräfte, mindestens aber konföderative Strukturen über den EU-Vertrag hinaus. Als Ziel nannte er ein handlungsfähiges Gegengewicht zu den USA.

Als Beispiele sicherheitspolitischer Verdichtung nennt der Artikel das aus der Deutsch-Französischen Brigade entstandene Eurokorps. Ihm unterstehen Brigaden aus Deutschland, Frankreich, Belgien und Spanien; Polen beteiligt sich mit einer Ausbildungsbrigade, weitere Staaten stellen Personal. Hinzu kommen das 1. Deutsch-Niederländische Korps, die European Air Group und das European Air Transport Command.

Abgestufte Integration und Europa à la carte

De facto ist vor allem die abgestufte Integration verwirklicht. Der Vertrag von Amsterdam von 1997 schuf dafür mit der verstärkten Zusammenarbeit eine formelle Grundlage. Mindestens neun EU-Mitgliedstaaten können innerhalb der bestehenden Verträge Rechtsakte beschließen, die nur für die teilnehmenden Staaten gelten. Sie nutzen dafür die Verfahren und Organe der EU; im Rat dürfen aber nur teilnehmende Staaten abstimmen. Ein Staat kann später beitreten. Dadurch kann eine EU-Behörde in verschiedenen Mitgliedstaaten auf einer allgemeinen europäischen Rechtsgrundlage oder auf Bestimmungen der verstärkten Zusammenarbeit handeln.

Verstärkte Zusammenarbeit ist enger definiert als abgestufte Integration insgesamt. Letztere kann auch außerhalb dieses Rechtsrahmens stattfinden. Das Schengener Abkommen wurde zunächst außerhalb des EU-Rahmens geschlossen und 1997 durch ein Protokoll zum Vertrag von Amsterdam als besondere Form verstärkter Zusammenarbeit in das EU-Recht einbezogen. Alle Mitgliedstaaten mussten dieses Protokoll ratifizieren; es enthält Abweichungen von den allgemeinen Regeln. Weitere Beispiele sind die Europäische Währungsunion, eingeführt 1993 mit dem Vertrag von Maastricht, und die Ständige Strukturierte Zusammenarbeit der Gemeinsamen Sicherheits- und Verteidigungspolitik, eingeführt mit dem Vertrag von Lissabon. Das Sozialprotokoll zum Vertrag von Maastricht galt nach dem Beitritt des Vereinigten Königreichs 1997 mit dem Vertrag von Amsterdam für alle Mitgliedstaaten und wurde in den regulären Vertragstext aufgenommen.

Dieses Modell flexibilisiert die Integration, ohne parallele EU-Behörden schaffen zu müssen. Es kann jedoch zu einem „Flickenteppich“ unterschiedlicher Rechtslagen führen, sodass bei grenzüberschreitenden Vorhaben die jeweils geltende Rechtslage geprüft werden muss. Die 1997 eingeführte verstärkte Zusammenarbeit betrifft Integrationsschritte im Sekundärrecht, also Rechtsakten zur Umsetzung der Verträge, und wurde laut Artikel bislang kaum genutzt.

„Europa à la carte“ wurde besonders von weniger integrationsfreundlichen Staaten wie Großbritannien vorgeschlagen. Alle Staaten sollen sich nur auf ein verbindliches Minimum wie den Binnenmarkt einigen. In Feldern wie Währungs-, Außen-, Verteidigungs-, Freizügigkeits-, Asyl-, Sicherheits- oder Justizpolitik sollen nur willige Staaten weitergehen; andere behalten ihre nationale Souveränität. Rechtlich könnte dies durch verstärkte Zusammenarbeit geschehen. Anders als bei abgestufter Integration, die meist als vorübergehende Vorreiterrolle verstanden wird, meint Europa à la carte meist dauerhaft ungleiche Integrationstiefe.

Abgrenzungen und inneres Europa

Die Begriffe „Inner Six“ und „Outer Seven“ von 1961 beschreiben keine unterschiedliche Tiefe der EU-Zusammenarbeit. Zu den Inner Six gehörten Belgien, Frankreich, Deutschland, Italien, Luxemburg und die Niederlande; zu den Outer Seven Österreich, Dänemark, Norwegen, Portugal, Schweden, die Schweiz und das Vereinigte Königreich. Erweiterungen der EG verzögerten sich trotz Anträgen einiger EFTA-Staaten durch Spannungen mit Frankreich.

Als mögliches „inneres Europa“ werden anhand von EU-Mitgliedschaft sowie Zusammenarbeit in NATO beziehungsweise Eurokorps/Europaarmee, Währungsunion und Schengen Belgien, Bulgarien, Deutschland, Estland, Finnland, Frankreich, Griechenland, Italien, Kroatien, Lettland, Litauen, Luxemburg, die Niederlande, Portugal, die Slowakei, Slowenien und Spanien genannt. Dänemark ist im Wechselkursmechanismus II, der letzten Stufe vor einem Euro-Beitritt, nutzt aber eine Opt-out-Klausel. Schweden beansprucht diese Klausel nicht, erfüllt die WKM-II-Bestimmungen jedoch absichtlich nicht. Irland gehört wegen der Außengrenze zu Nordirland nicht zum Schengen-Raum, hat aber seit 1999 ebenso wie das Vereinigte Königreich einen Kooperationsvertrag über Teile der Schengensysteme. Rumänien ist Teil des Schengengebiets, hat aber nicht den Euro. Malta und Zypern erwägen eine NATO-Mitgliedschaft; Österreich und Irland beteiligen sich an EU-Militäreinsätzen und an der NATO-Partnerschaft für den Frieden, sind aber keine NATO-Mitglieder.

Nicht-EU-Staaten und Euro-Rettungsschirme

Auch Nicht-EU-Staaten können in einzelnen Feldern eng an die EU gebunden sein. Norwegen, Island, Liechtenstein und die Schweiz sind die verbliebenen EFTA-Mitglieder. Seit 1994 bilden Norwegen, Island und Liechtenstein, nicht jedoch die Schweiz, mit der EU den Europäischen Wirtschaftsraum. Wegen der Teilnahme am Binnenmarkt müssen sie Teile des EU-Rechts umsetzen. Formal müssen sie die EU nicht finanzieren, praktisch tragen sie jedoch die Finanzierung derjenigen EU-Institutionen mit, an die sie durch dieses Recht gebunden sind. Norwegens Beitrag liegt seit 2009 auf der Höhe der EU-Finanzierung eines Vollmitglieds.

Norwegen und besonders Island lehnen eine EU-Mitgliedschaft laut Artikel wegen der Fischfangregulierung ab; beide gehören zum Schengen-Raum. Norwegen beantragte mehrfach eine EU-Mitgliedschaft, doch Volksabstimmungen verhinderten sie 1972 und 1994. Es ist daher inhaltlich weitgehend integriert, aber nicht in EU-Institutionen vertreten. Island beantragte 2009 formell den EU-Beitritt, nachdem in der Finanzkrise auch ein Euro-Zonen-Beitritt erwogen worden war. Die Türkei übernimmt wegen der seit 1. Januar 1996 bestehenden Zollunion ebenfalls bestimmte europäische Rechtsvorschriften und muss ihre Handelsbeziehungen mit Nicht-EU-„Drittländern“ an das europäische Wirtschaftsrecht anpassen.

Nach Beginn der oft „Euro-Krise“ genannten Krise wurde im Mai 2010 ein Euro-Rettungsschirm vereinbart: zunächst die Europäische Finanzstabilisierungsfazilität (EFSF), später der Europäische Stabilitätsmechanismus (ESM). Auch dies ist Integration mit variablen Geschwindigkeiten, weil nicht alle EU-Staaten teilnehmen und die Vereinbarungen außerhalb des EU-Rechts beruhen.