Direkte Demokratie in Bayern

Grundprinzip und Ebenen

Instrumente der direkten Demokratie ermöglichen den Bürgern in Bayern, politische Entscheidungen unmittelbar mitzugestalten. Sie ergänzen die repräsentative Demokratie, bei der gewählte Parlamente, Gemeinderäte, Stadträte und Kreistage entscheiden. Direkte Demokratie gibt es auf Landesebene sowie in Gemeinden und Landkreisen.

Auf Landesebene können Bürger durch Volksbegehren und Volksentscheid an der Gesetzgebung mitwirken. Außerdem können sie den Bayerischen Landtag abberufen. Auf kommunaler Ebene gibt es vor allem Bürgerbegehren und Bürgerentscheid, außerdem Bürgerantrag und Bürgerversammlung. Nur Bürgerbegehren und Bürgerentscheid führen zwingend zu einer Sachentscheidung. Ein Bürgerantrag und eine Empfehlung der Bürgerversammlung müssen dagegen lediglich vom Gemeinderat oder Kreistag behandelt werden; eine Entscheidung in der Sache ist nicht vorgeschrieben.

Volksgesetzgebung im Freistaat

In Bayern können Gesetze nicht nur vom Bayerischen Landtag, sondern auch vom Volk durch Volksentscheid beschlossen werden. Ein Volksbegehren bringt dabei einen Gesetzesvorschlag ein. Änderungen der Landesverfassung müssen durch einen Volksentscheid bestätigt werden.

Die Volksgesetzgebung besteht aus drei Stufen:

• Antrag auf Zulassung eines Volksbegehrens,
• Volksbegehren,
• Volksentscheid.

Für den Antrag auf Zulassung sind die Unterschriften von 25.000 Stimmberechtigten nötig. Volksbegehren zum Staatshaushalt sind unzulässig. Wird ein Begehren für zulässig erklärt, wird ein Eintragungszeitraum festgelegt. Innerhalb von zwei Wochen müssen sich 10 % der Stimmberechtigten in den dafür ausliegenden Listen in Amtsräumen eintragen. Erst dann ist das Volksbegehren rechtsgültig.

Wird die erforderliche Zahl erreicht, wird der Gesetzesvorschlag dem Landtag vorgelegt. Nimmt der Landtag den Entwurf nicht an, kommt es zum Volksentscheid. Spricht sich dort eine Mehrheit der Abstimmenden für den Entwurf aus, wird er zum Gesetz. Bei einem Volksbegehren über eine Verfassungsänderung gilt zusätzlich ein Zustimmungsquorum von 25 % aller Stimmberechtigten.

Seit 1946 fanden in Bayern 14 Volksentscheide einschließlich der Abstimmung über die Bayerische Verfassung statt. Sechs davon wurden durch ein Volksbegehren initiiert, zehn umfassten Verfassungsänderungen. Vier Volksbegehren waren auch im Volksentscheid erfolgreich: Sie betrafen die Rundfunkfreiheit, die Einführung kommunaler Bürgerbegehren und Bürgerentscheide, die Abschaffung des Bayerischen Senats und den Nichtraucherschutz.

Abberufung des Landtags

Der Bayerische Landtag kann durch Volksbegehren und Volksentscheid abberufen, also aufgelöst, werden. Die Einzelheiten regeln Art. 83 ff. des Landeswahlgesetzes.

Das Verfahren entspricht grundsätzlich dem Verfahren der Volksgesetzgebung. Der entscheidende Unterschied besteht bei der Eintragung: Für die Abberufung müssen sich eine Million Stimmberechtigte eintragen; die sonst geltende Schwelle von 10 % der Stimmberechtigten gilt hier nicht. Wird diese Hürde erreicht, findet ein Volksentscheid statt.

Der Landtag wird abberufen, wenn sich die Mehrheit der abgegebenen gültigen Stimmen dafür ausspricht. Der Landtagspräsident muss die Abberufung anschließend umgehend vollziehen. Für die Durchführung gelten im Übrigen die Vorschriften über Volksbegehren und Volksentscheid entsprechend.

Direkte Demokratie in Gemeinden und Landkreisen

Auf kommunaler Ebene können Gemeinde- und Kreisbürger Angelegenheiten des eigenen Wirkungskreises einer Gemeinde oder eines Landkreises selbst entscheiden. Die wichtigsten Instrumente sind Bürgerbegehren und Bürgerentscheid; hinzu kommen Bürgerantrag und Bürgerversammlung.

Bürgerbegehren und Bürgerentscheid wurden 1995 durch direkte Demokratie eingeführt. Anlass war das erfolgreiche Volksbegehren „Mehr Demokratie in Bayern: Bürgerentscheide in Gemeinden und Kreisen“. Dadurch wurden diese Instrumente in die Bayerische Verfassung, insbesondere Art. 7 und Art. 12, sowie in die Gemeindeordnung und die Landkreisordnung aufgenommen.

Das Verfahren besteht aus zwei Stufen: Bürgerbegehren und Bürgerentscheid. Für ein Bürgerbegehren müssen zunächst Unterstützungsunterschriften gesammelt werden. Die erforderliche Mindestzahl hängt von der Einwohnerzahl der Kommune ab und beträgt zwischen 3 % und 10 % der Gemeinde- oder Kreisbürger. In kleineren Kommunen ist der notwendige prozentuale Anteil höher. Ist das Begehren zulässig und die Unterschriftenhürde erreicht, kann der Gemeinderat oder Kreistag es übernehmen. Dazu ist das Kommunalgremium jedoch nicht verpflichtet. Übernimmt es das Begehren nicht, findet ein Bürgerentscheid statt.

Ein Bürgerentscheid kann auch ohne vorheriges Bürgerbegehren vom Gemeinderat oder Kreistag beschlossen werden. Dieses Verfahren heißt Ratsbegehren. Beim Bürgerentscheid entscheidet die Mehrheit der abgegebenen Stimmen, sofern sie außerdem das erforderliche Abstimmungsquorum überschreitet. Das Quorum liegt abhängig von der Einwohnerzahl zwischen 10 % und 20 % der Stimmberechtigten. Ein erfolgreicher Bürgerentscheid hat die Wirkung eines Beschlusses des Gemeinderats oder Kreistags.

Von November 1995 bis August 2010 gab es in Bayern 1.694 Bürgerbegehren und 981 Bürgerentscheide. Davon wurden 78 Bürgerentscheide vom Gemeinderat initiiert. Etwa jeder zweite Bürgerentscheid endete im Sinne der Initiatoren: In 49 % wurde der Vorschlag des Bürger- oder Ratsbegehrens angenommen, in 45 % abgelehnt; 6 % scheiterten am notwendigen Quorum.

Bürgerversammlung und Bürgerantrag

Die Bürgerversammlung ist in der Bayerischen Gemeindeordnung vorgesehen, nicht aber auf der Ebene der Landkreise. Einmal jährlich muss der erste Bürgermeister eine Bürgerversammlung einberufen. Weitere Versammlungen kann der Gemeinderat beschließen. Sie müssen außerdem stattfinden, wenn dies schriftlich von einer bestimmten Mindestzahl von Gemeindebürgern beantragt wird: In Gemeinden bis 10.000 Einwohnern sind 5 % der Gemeindebürger erforderlich, in größeren Gemeinden 2,5 %. Auf diesem Weg kann höchstens einmal pro Jahr eine Bürgerversammlung einberufen werden.

In Städten mit mehr als 100.000 Einwohnern soll die Bürgerversammlung für die einzelnen Stadtbezirke stattfinden. Das gilt ebenso für Teile größerer Gemeinden, die am 18. Januar 1952, dem Inkrafttreten der Gemeindeordnung, noch selbstständige Gemeinden waren.

Grundsätzlich dürfen nur Gemeindebürger in der Versammlung das Wort ergreifen. Ausnahmen muss die Versammlung beschließen. Sie kann Empfehlungen verabschieden. Der Gemeinderat muss das Thema innerhalb von drei Monaten behandeln; dafür genügt es, den Gegenstand auf die Tagesordnung einer Gemeinderatssitzung zu setzen. Eine Entscheidung über die Sachfrage muss er jedoch nicht treffen.

Der Bürgerantrag wurde 1999 eingeführt und ist in Art. 18b GO beziehungsweise Art. 12b LKrO geregelt. Gemeindebürger oder Kreisbürger können damit verlangen, dass sich ein Kommunalorgan mit einer Angelegenheit befasst. Dafür sind Unterschriften von mindestens 1 % der Gemeindeeinwohner oder Kreiseinwohner erforderlich; unterschriftsberechtigt sind aber nur Gemeinde- beziehungsweise Kreisbürger. Wie bei einer Empfehlung der Bürgerversammlung muss das angesprochene Organ die Angelegenheit behandeln, ist jedoch nicht verpflichtet, eine Sachentscheidung zu treffen.