Digitalsteuer

Grundidee und Problem

Der Begriff Digitalsteuer bezeichnet verschiedene Konzepte zur Mindestbesteuerung der digitalen Wirtschaft. Sie soll eine Steuerungerechtigkeit ausgleichen: Digitale Unternehmen können ihre Produkte und Dienstleistungen grenzüberschreitend anbieten und Gewinne erzielen, ohne in dem betreffenden Land eine klassische Betriebsstätte zu haben. Außerdem werden immaterielle Vermögenswerte, Daten und Dienstleistungen immer wichtiger, sind aber steuerlich oft schwer zu erfassen. Dadurch bleiben Erträge teilweise unbesteuert.

Im internationalen Steuerrecht geht es grundsätzlich darum, ob Unternehmen vor allem am Ort ihrer Betriebsstätte beziehungsweise ihres Sitzes besteuert werden sollen (Ansässigkeitsbesteuerung) oder dort, wo die Einkünfte entstehen (Quellenbesteuerung). Doppelbesteuerungsabkommen sollen verhindern, dass dieselben Gewinne doppelt besteuert werden. Staaten haben dabei unterschiedliche Interessen: Schwellen- und Entwicklungsländer als typische Quellenstaaten fordern traditionell mehr Gewicht für die Quellenbesteuerung; Deutschland als Kapitalexportland vertrat lange stärker das Ansässigkeitsprinzip.

Die Digitalisierung verändert diese Frage, weil große Digitalunternehmen in Ländern wirtschaftlich aktiv sein können, ohne dort steuerlich als präsent zu gelten. Sie bieten Verbrauchern Leistungen an, schließen Verträge ab und nutzen Infrastruktur sowie rechtliche Institutionen, ohne dass ihre Geschäftsmodelle immer als steuerpflichtig erfasst werden. Betroffen sind vor allem global operierende Großkonzerne, die Gewinne durch aggressive Steuerplanung in Staaten mit niedrigeren Steuersätzen verlagern können. Genannt werden besonders US-amerikanische Technologieunternehmen wie Google beziehungsweise Alphabet, Apple, Facebook und Amazon, zusammen oft GAFA genannt, sowie zunehmend Unternehmen aus Asien wie Alibaba.

Europäische Mindestbesteuerung

In der Europäischen Union ist Steuerpolitik besonders kompliziert, weil die EU zwar nach Art. 26 AEUV den Europäischen Binnenmarkt verwirklichen soll, Steuervorschriften nach Art. 114 Abs. 2 AEUV aber nicht unter die allgemeine Angleichung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften fallen. Nach dem Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung liegt die Zuständigkeit für Steuern grundsätzlich bei den Mitgliedstaaten.

Trotzdem kann der Rat nach Art. 115 AEUV in einem besonderen Gesetzgebungsverfahren bestimmte Rechtsakte erlassen. Auf dieser Grundlage legte die Europäische Kommission am 21. Dezember 2021 einen Vorschlag für eine Richtlinie zur Gewährleistung einer globalen Mindestbesteuerung vor. Daraus entstand die Richtlinie (EU) 2022/2523 des Rates vom 14. Dezember 2022 zur Gewährleistung einer globalen Mindestbesteuerung für multinationale Unternehmensgruppen und große inländische Gruppen in der Union. Sie wurde am 22. Dezember 2022 im Amtsblatt der Europäischen Union veröffentlicht und musste bis zum 31. Dezember 2023 in den Mitgliedstaaten umgesetzt werden.

Frühere EU-Initiativen

Bereits vor der Mindestbesteuerungsrichtlinie versuchte die EU, die Besteuerung digitaler Geschäftsmodelle zu reformieren. Nach Angaben für 2017 unterlagen digitale Geschäftsmodelle in der EU durchschnittlich einem effektiven Steuersatz von nur 8,5 %, während herkömmliche Unternehmen durchschnittlich 21 bis 23 % zahlten. Einzelne Mitgliedstaaten wie Irland gewährten zudem Steuervorteile, sodass der effektive Steuersatz sogar unter Null liegen konnte.

Kommissionspräsident Jean-Claude Juncker forderte am 13. September 2017 eine gerechte Besteuerung der Digitalwirtschaft und sprach sich dafür aus, Entscheidungen dazu mit qualifizierter Mehrheit statt einstimmig zu treffen. Am 16. September 2017 verlangte die estnische EU-Ratspräsidentschaft beim informellen ECOFIN-Rat in Tallinn mit Unterstützung mehrerer Mitgliedstaaten Vorschläge der Kommission. Am 21. September 2017 legte die EU-Kommission einen Fahrplan vor. Politisch schwierig war die nötige Einstimmigkeit, weil Länder wie Irland und Luxemburg gemeinsamen Regeln skeptisch gegenüberstanden.

Am 21. März 2018 schlug die Europäische Kommission im ECOFIN eine Richtlinie zur Unternehmensbesteuerung einer signifikanten digitalen Präsenz vor. Damit sollte eine digitale Betriebsstätte juristisch definiert werden. Zusätzlich schlug sie eine Digitalsteuer auf Erträge aus bestimmten digitalen Dienstleistungen vor. Besteuert werden sollten etwa Umsätze aus Geschäften mit Kundendaten, personalisierter Werbung oder Plattformvermittlung, zum Beispiel bei Airbnb, nicht aber Umsätze aus dem Verkauf von Filmen oder Büchern. Die Steuer sollte nur Unternehmen mit jährlichen weltweiten Gesamterträgen von 750 Mio. EUR und EU-Erträgen von 50 Mio. EUR betreffen. Vorgeschlagen wurde ein Steuersatz von drei Prozent, erwartete Einnahmen: etwa fünf Milliarden Euro pro Jahr für die Mitgliedstaaten.

Das Europäische Parlament nahm den Vorschlag am 13. Dezember 2018 mit breiter Mehrheit an und wollte den Grenzwert auf 40 Millionen Euro Online-Umsatz innerhalb der EU pro Jahr senken. Da das Parlament in Steuerfragen nur beratend wirkt, scheiterte der Vorschlag im März 2019 am Widerstand einiger Finanzminister aus Dänemark, Irland, Finnland und Schweden. Verhandlungen der EU mit den USA über eine einheitliche Digitalsteuer wurden im Juni 2020 vom US-Finanzminister Steven Mnuchin wegen fehlender Fortschritte abgebrochen. Die Kommission wartete danach zunächst auf OECD-Verhandlungen zur internationalen Mindestbesteuerung und zur Umverteilung von Besteuerungsrechten im Zwei-Säulen-Modell.

Umsetzung in Deutschland und Österreich

In Deutschland zeigte eine Emnid-Umfrage, dass 75 Prozent der Deutschen dafür waren, große Internetunternehmen auf ihren Umsatz im jeweiligen EU-Land zu besteuern. Im Koalitionsvertrag der 19. Wahlperiode des Bundestages vom 7. Februar 2018 wurde vereinbart, Maßnahmen für eine angemessene Besteuerung der digitalen Wirtschaft zu ergreifen. Deutschland wollte zunächst erreichen, dass sich die EU bis Ende 2018 auf eine Digitalsteuer einigt; dies stand in der Meseberger Erklärung vom Juni 2018 von Angela Merkel und Emmanuel Macron. Am 18. November 2018 lehnte Bundesfinanzminister Olaf Scholz jedoch eine schnelle EU-Digitalsteuer ab und setzte stattdessen auf OECD-Regeln zur Mindestbesteuerung und zur Besteuerung digitaler Unternehmen. Frankreich warf Deutschland in dieser Frage ein Ausbremsen vor.

Am 28. Dezember 2023 trat in Deutschland das Gesetz zur Umsetzung der Richtlinie (EU) 2022/2523 und weiterer Begleitmaßnahmen vom 21. Dezember 2023 in Kraft. Nach dem Mindeststeuergesetz (MinStG) unterliegen seitdem im Inland belegene Geschäftseinheiten einer Mindeststeuer, wenn sie zu einer Unternehmensgruppe gehören, die jährliche Umsatzerlöse von 750 Millionen Euro oder mehr ausweist (§ 1 MinStG).

In Österreich befürworteten laut Kieskompas-Umfrage von 2018 87,8 Prozent die Einführung einer Digitalsteuer für große Unternehmen. Bundeskanzler Sebastian Kurz kündigte Ende Dezember 2018 eine nationale Digitalsteuer an. Das Digitalsteuergesetz 2020 sollte unter anderem volle Umsatzsteuerpflicht für Onlineversand, Einfuhrumsatzsteuer für über Online-Plattformen gekaufte Produkte, eine Werbeabgabe für Onlinewerbung und Informationspflichten für Vermittlungsplattformen umfassen. Kritisiert wurden mögliche Überwachungseffekte bei Onlinebuchungen und die Weitergabe der Kosten an werbetreibende Unternehmen oder Konsumenten. Google kündigte an, die Digitalsteuer an österreichische Werbekunden weiterzugeben; ab 1. November 2020 wurden 5 % an Endkunden weitergereicht. Die USA leiteten Anfang Juni 2020 ein Verfahren gegen Österreichs Digitalsteuer ein und drohten Strafzölle an. Österreich erwartete rund 20 Millionen Euro zusätzliche Einnahmen pro Jahr. Am 31. Dezember 2023 trat das Mindestbesteuerungsgesetz zur Umsetzung der Richtlinie (EU) 2022/2523 in Kraft.

Weitere nationale Regelungen

Frankreich führte nach Ankündigung von Wirtschafts- und Finanzminister Bruno Le Maire am 17. Dezember 2018 eine Digitalsteuer zum 1. Januar 2019 ein. Sie sollte Umsatzbesteuerung, Werbeeinnahmen und den Verkauf persönlicher Daten betreffen. Die Steuer von drei Prozent sollte für Unternehmen gelten, die weltweit 750 Millionen Euro Umsatz und davon mehr als 25 Millionen Euro in Frankreich erzielen; betroffen wären etwa dreißig meist US-amerikanische Unternehmen. Erwartet wurden rund 500 Millionen Euro Mehreinnahmen pro Jahr. Frankreich setzte die Steuer später wohl auf Druck der USA aus; auf dem Weltwirtschaftsforum 2020 in Davos wurde eine endgültige Lösung bis Ende 2020 in Aussicht gestellt. Seit 1. Mai 2021 erhebt Google bei Werbetreibenden gesetzliche Betriebskosten von 2 % für in Frankreich ausgelieferte Anzeigen.

Italien plante eine nationale Digitalsteuer. Unabhängig davon einigten sich mehrere Unternehmen in Steuerstreitigkeiten mit der italienischen Steuerbehörde: Apple akzeptierte im Dezember 2015 eine Nachzahlung von 300 Millionen Euro, Google im Mai 2017 eine Zahlung von 306 Millionen Euro für Gewinne aus den Jahren 2009 bis 2013, Amazon im Dezember 2017 eine Zahlung von 100 Millionen Euro und Facebook eine Nachzahlung von mehr als 100 Millionen Euro für 2010 bis 2016. Spanien plante mit einem am 23. Oktober 2018 veröffentlichten Gesetzentwurf ebenfalls eine Digitalsteuer.

In der Schweiz erhielt der Bundesrat nach der Volksabstimmung über die OECD-Mindeststeuer im Juni 2023 durch eine Verfassungsänderung die Kompetenz, die OECD/G20-Mindestbesteuerung vorübergehend per Verordnung umzusetzen. Nach Art. 2 der Mindestbesteuerungsverordnung vom 22. Dezember 2023 gelten die GloBE-Mustervorschriften direkt für die internationale Ergänzungssteuer und sinngemäß für die schweizerische Ergänzungssteuer. Ziel ist, den Abfluss von Steuersubstrat aus der Schweiz ins Ausland zu verhindern.

Im Vereinigten Königreich kündigte Finanzminister Philip Hammond am 29. Oktober 2018 eine Digital services tax für die Zeit nach dem EU-Austritt an. Sie sollte auf Umsätze erhoben werden, die auf britischem Boden erzielt werden, und nur Unternehmen mit mehr als 500 Millionen Pfund jährlichem globalem Umsatz betreffen. Vorgesehen waren zwei Prozent auf das mit britischen Nutzern verdiente Geld. Die Regierung erwartete ab 2020 rund 400 Millionen Pfund jährliche Einnahmen.