Demokratiedefizit der Europäischen Union – einfach erklärt

Kernproblem und Grundbegriffe

Das Demokratiedefizit der Europäischen Union bezeichnet den Vorwurf, die Europäische Union sei in ihrem politischen Handeln nicht ausreichend demokratisch legitimiert. Dabei werden zwei Hauptformen unterschieden: Ein strukturelles Demokratiedefizit meint, dass der EU angeblich grundlegende Voraussetzungen demokratischer Legitimation fehlen, vor allem ein gemeinsames europäisches Staatsvolk und eine gemeinsame europäische Öffentlichkeit. Ein institutionelles Demokratiedefizit meint Mängel im politischen System der EU, etwa bei der Rolle der Organe, bei Wahlen oder bei der Kontrolle politischer Entscheidungen.

Gleichzeitig hat sich die EU seit ihren Anfängen nach dem Zweiten Weltkrieg in Richtung stärkerer demokratischer Beteiligung entwickelt. Besonders das Europäische Parlament wurde schrittweise gestärkt: Es war zunächst nicht direkt gewählt und nur beratend tätig, wurde aber zu einem Gesetzgebungsorgan, das heute in fast allen Bereichen dem Ministerrat gleichgestellt ist. Trotzdem wird das EU-Vertragsgefüge oft als schwer überschaubar und intransparent kritisiert. Die Vielzahl an Regeln für den Binnenmarkt nährt Vorbehalte gegen eine „Brüsseler Bürokratie“ oder „Eurokratie“.

Als Gegenentwicklungen zur Kritik gelten unter anderem das Subsidiaritätsprinzip, die Unionsbürgerschaft, die Grundrechte-Charta und stärkere Beteiligungsmöglichkeiten der Unionsbürger. Das Subsidiaritätsprinzip bedeutet, dass die EU nur dann tätig werden soll, wenn Ziele wegen ihres Umfangs oder ihrer Wirkungen besser auf Unionsebene erreicht werden können. An der praktischen Wirksamkeit solcher Instrumente bestehen jedoch Zweifel, besonders angesichts wachsender EU-Skepsis und der Debatte über die endgültige Gestalt der EU.

Strukturelle Kritik und Bundesverfassungsgericht

Kritiker eines strukturellen Demokratiedefizits argumentieren, dass es ohne einheitliches Staatsvolk keine vollwertige demokratische Legitimation geben könne. Die vielen Sprachen und das Fehlen „europäischer Medien“ erschwerten einen gesamteuropäischen politischen Diskurs. Nationale Medien seien sprachlich und inhaltlich meist auf nationale Themen ausgerichtet. Ohne europaweite Öffentlichkeit könne auch keine gemeinsame Identität eines „europäischen Staatsvolks“ entstehen. Als Gegenansätze werden ARTE und euronews genannt, doch gelten sie nur als vereinzelte Ansätze. Auch Englisch als Lingua Franca löse das Problem nicht vollständig, weil vielen Menschen das politische Fachvokabular fehle.

Diese Kritik findet sich besonders bei Intergouvernementalisten. Intergouvernementalismus bedeutet, dass die EU vor allem als Zusammenarbeit souveräner Staaten verstanden wird; zusätzliche Kompetenzen für supranationale Organe wie Europäische Kommission oder Europäisches Parlament werden eher abgelehnt. Ein Vertreter dieser Richtung ist Karl Albrecht Schachtschneider, der 1993 Beschwerdeführer gegen das Zustimmungsgesetz zum Vertrag von Maastricht war.

Das Bundesverfassungsgericht befasste sich im Maastricht-Urteil mit der Frage, ob die deutsche Teilnahme an der EU mit dem Demokratieprinzip des Grundgesetzes vereinbar ist. Es führte für die EU den Begriff „Staatenverbund“ ein und verlangte, dass „eine vom Volk ausgehende Legitimation und Einflussnahme auch innerhalb eines Staatenverbundes gesichert ist“. Das Gericht verneinte zwar die Existenz eines europäischen Staatsvolkes, sah dieses aber nicht als notwendige Bedingung für die demokratische Legitimation der EU. Die EU erhalte Legitimation über die nationalen Parlamente, die die Staatsvölker der Mitgliedstaaten repräsentieren. Das Europäische Parlament verstand das Gericht ergänzend als Vertretung der Staatsvölker. Damit lehnte es die Kritik eines strukturellen Demokratiedefizits im Grundsatz ab.

Institutionelle Kritik: Organe, Initiative und Wahlgleichheit

Beim institutionellen Demokratiedefizit geht es um den Einfluss und das Zusammenspiel der EU-Organe. Das Europäische Parlament definierte 1988 im Toussaint-Bericht das „Demokratiedefizit in der Europäischen Gemeinschaft“ als Verbindung zweier Entwicklungen: Die Mitgliedstaaten übertragen Befugnisse, die ursprünglich auf Parlamentsbeschlüssen beruhen, auf die Europäischen Gemeinschaften; auf Gemeinschaftsebene werden diese Befugnisse aber von anderen Institutionen als dem Europäischen Parlament ausgeübt.

Ein wichtiger Kritikpunkt ist der Ministerrat der EU. Er ist neben dem Europäischen Parlament ein zentrales Gesetzgebungsorgan, besteht aber aus Mitgliedern der nationalen Regierungen. Diese Form heißt Exekutivföderalismus: Teile der nationalen Exekutive wirken auf EU-Ebene an Gesetzgebung mit. Kritiker sehen darin eine Schwächung der Gewaltenteilung, weil Regierungen über den Umweg der EU Gesetze mitgestalten können. Dagegen wird angeführt, dass ähnliche Strukturen in internationalen Organisationen und auch in Staaten wie Deutschland mit dem Bundesrat vorkommen. Außerdem könnten Mitgliedstaaten selbst regeln, wie sie ihre Vertreter im Rat binden; Dänemark verlangt vor weitreichenden Entscheidungen eine Abstimmung im nationalen Parlament. Seit dem Vertrag von Maastricht wurde das Europäische Parlament durch das Mitentscheidungsverfahren in den meisten Politikfeldern dem Rat gleichgestellt.

Ein weiterer Kritikpunkt ist das Initiativrecht. Nach Art. 294 AEUV liegt das Recht, EU-Gesetzentwürfe einzubringen, formal allein bei der Europäischen Kommission. Parlament und Rat können die Kommission nach Art. 225 AEUV um eine Initiative bitten. Dieses technokratische Element soll sicherstellen, dass Entwürfe dem europäischen Gemeinwohl dienen. Kritiker bemängeln aber, dass europäische Parteien ihre Wahlversprechen nicht unmittelbar als Gesetzentwürfe einbringen können. Praktisch folgt die Kommission meist Anfragen von Parlament oder Rat. Seit einer Erklärung von 2010 muss sie auf Anstoß des Parlaments binnen zwölf Monaten einen Entwurf vorlegen oder binnen drei Monaten begründen, warum sie dies nicht tut. Seit dem Vertrag von Lissabon können auch Unionsbürger durch eine Bürgerinitiative ein Gesetz anstoßen, nach Art. 11 EU-Vertrag und Art. 24 AEUV.

Besonders umstritten ist die Wahlgleichheit bei Europawahlen. Die Sitze im Europäischen Parlament werden nach „degressiver Proportionalität“ verteilt: Bevölkerungsreichere Staaten erhalten mehr Sitze, aber nicht proportional zur Einwohnerzahl. Kleine Staaten haben daher mehr Abgeordnete pro Einwohner als große. Begründet wird dies mit Minderheitenschutz und praktischer Umsetzbarkeit. Würde Malta nur einen Sitz statt 6 Grundmandate erhalten und die restlichen Sitze proportional verteilt, hätte das Parlament über 1.100 Mitglieder. Kritiker sehen dennoch einen Bruch des Prinzips „one person one vote“. Als Alternativen werden überregionale Wahlkreise ähnlicher Größe oder EU-weite Wahllisten vorgeschlagen.

Lösungsmodelle und Vertrag von Lissabon

Die Lösungsvorschläge hängen stark vom politischen Grundverständnis der EU ab. Intergouvernementalisten wollen vor allem eine starke nationale Kontrolle und weniger Macht für supranationale EU-Organe. Sie kritisieren etwa zu weitreichende Regulierung, Paketbeschlüsse im Ministerrat, eine aus ihrer Sicht zentralistische Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs und Verstöße gegen das Subsidiaritätsprinzip. Vorgeschlagen werden ein klarer Kompetenzkatalog, ein Kompetenzgerichtshof, ein Rückholungsrecht für Mitgliedstaaten und das Diskontinuitätsprinzip, nach dem Gesetzgebungsverfahren am Ende einer Legislaturperiode verfallen.

Föderalisten streben langfristig eher einen europäischen Bundesstaat oder eine stärkere supranationale Demokratie an. Sie fordern vor allem, das Europäische Parlament zu einem vollwertigen Parlament auszubauen. Dazu gehören volle Mitwirkungsrechte in allen Politikbereichen, ein Initiativrecht des Parlaments, die Wahl der Europäischen Kommission durch das Parlament und eine Wahl des Parlaments über europaweite Listen statt nationaler Sitzkontingente. Außerdem kritisieren sie die mangelnde Zurechenbarkeit von Entscheidungen, weil viele Akteure beteiligt sind und kein klares Entscheidungszentrum besteht.

Der Vertrag von Lissabon setzte die seit 1979 erkennbare Entwicklung fort, sowohl EU-Kompetenzen als auch demokratische Elemente zu stärken. Er führte die europäische Bürgerinitiative als Instrument direkter Demokratie ein. Föderalisten bewerten positiv, dass das Mitentscheidungsverfahren, nun „Ordentliches Gesetzgebungsverfahren“, auf mehr Politikbereiche ausgedehnt wurde, etwa auf die polizeiliche und justizielle Zusammenarbeit in Strafsachen. Außerdem erhielt das Parlament volle Mitbestimmungsrechte über den gesamten EU-Etat, einschließlich Agrarausgaben. Der Ministerrat muss öffentlich tagen, wenn er legislativ tätig wird.

Intergouvernementalistische Kritiker sehen im Vertrag von Lissabon dagegen eine weitere Zentralisierung. Sie halten den Kompetenzkatalog für zu unklar, bemängeln das Fehlen eines Kompetenzgerichtshofs und sehen das Subsidiaritätsprinzip trotz neuer Rechte der nationalen Parlamente nicht ausreichend geschützt. Kritisiert wird auch die Passerelle-Regelung, mit der Einstimmigkeitsentscheidungen im Ministerrat in Mehrheitsentscheidungen umgewandelt werden können. Nationale Parlamente besitzen dagegen ein sechsmonatiges Widerspruchsrecht. Außerdem wird bemängelt, dass außer in Irland in keinem EU-Mitgliedstaat eine Volksabstimmung über diese Reform stattfand; Föderalisten hätten allerdings eher eine gemeinsame europaweite Abstimmung gefordert.

Lissabon-Urteil und Krisendebatten

Im Lissabon-Urteil vom 30. Juni 2009 bestätigte und begrenzte das Bundesverfassungsgericht die deutsche Integrationsbereitschaft. Es betonte den Verfassungsauftrag zur Verwirklichung eines vereinten Europas aus Präambel und Art. 23 Abs. 1 GG. Gleichzeitig hielt es an der Linie fest, dass die EU kein Bundesstaat sei und auch nicht werden dürfe, solange das Grundgesetz gilt und das deutsche Volk einen solchen Schritt nicht in einer verfassunggebenden Volksabstimmung legitimiert. Mit Bezug auf Art. 79 Abs. 3 GG betonte das Gericht die „integrationsfeste“ Identität der Verfassung.

Das Gericht sah auch nach Lissabon kein staatsanaloges demokratisches System auf EU-Ebene. Das Europäische Parlament sei kein Repräsentationsorgan eines souveränen europäischen Volkes, weil es nach nationalen Kontingenten und nicht streng nach Wahlgleichheit zusammengesetzt sei. Die degressive Proportionalität nahm nach Lissabon sogar zu: Nach dem Vertrag von Nizza lagen Spanien mit 50 Sitzen auf 46 Mio. Einwohner und Luxemburg mit 6 Sitzen auf 0,5 Mio. Einwohner bei einem Disproportionalitätsfaktor von 11,2 auseinander. Nach Lissabon waren Deutschland mit 96 Sitzen auf 82 Mio. Einwohner und Malta mit 6 Sitzen auf 0,4 Mio. Einwohner die Extremfälle; ein deutscher Abgeordneter vertrat ca. 854.000 Einwohner, ein maltesischer ca. 67.000, der Faktor betrug 12,8. Trotzdem erklärte das Gericht den Vertrag von Lissabon für mit dem Grundgesetz und dem Demokratieprinzip vereinbar, weil die EU als Staatenverbund ausreichend demokratisch legitimiert sei.

Nach Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon verstärkten Eurokrise, Flüchtlingskrise und Brexit-Referendum die Debatte. Kritisiert wurde, dass Krisenmanagement oft durch nicht direkt demokratisch legitimierte Akteure geprägt war. Antoine Vauchez nennt den Europäischen Gerichtshof, die Europäische Kommission und die Europäische Zentralbank als zentrale Akteure. Dieter Grimm sieht besonders den Europäischen Gerichtshof als Motor von Integrationseffekten ohne klares Mandat. Gesine Schwan kritisiert die Troika aus EZB, Internationalem Währungsfonds und EU-Kommission, die 2015 der gewählten griechischen Regierung ein drastisches Wirtschaftsprogramm auferlegt habe. Hennette und andere sprechen von einer „Regierung der Eurozone“ und schlagen einen „Vertrag zur Demokratisierung der Steuerung der Eurozone“ mit einer Parlamentarischen Versammlung der Eurozone vor.

Auch die Bürgerferne des Europäischen Parlaments wird problematisiert. Grimm hält eine bloße Parlamentarisierung nach staatlichem Muster nicht für ausreichend, weil die EU noch keine stabile gesellschaftliche Grundlage aus Parteien, Verbänden, Bürgerinitiativen und Medien habe. Europawahlen schöpften ihr Legitimationspotential nicht aus, weil sie nach nationalem Wahlrecht und mit nationalen Wahlkampfthemen stattfinden. Zur Transparenz führt die EU seit 2011 ein EU-Transparenzregister für Interessenvertreter, die Kontakt zu Kommissaren oder Abgeordneten suchen. Eingetragen sind unter anderem Unternehmensvertretungen, Beratungsfirmen, Berufsverbände, Gewerkschaften, Nichtregierungsorganisationen, Hochschulen, Kirchen und regionale Vertreter; kritisch erwähnt wird ein Übergewicht von Treffen mit Unternehmensvertretern gegenüber zivilgesellschaftlichen Verbänden.

Subsidiarität, Europa von unten und Wertegemeinschaft

Das Subsidiaritätsprinzip soll dezentrale politische Kompetenzen und Beteiligungschancen schützen. Nationale Parlamente können eine Subsidiaritätsprüfung durchführen, eine Subsidiaritätsrüge veranlassen und Subsidiaritätsklage erheben. Wenn im Europäischen Rat oder Parlament mindestens 55 Prozent für einen Subsidiaritätseinspruch zusammenkommen, muss die Kommission ein Vorhaben zurückziehen. 2012 brachte eine Subsidiaritätsrüge mit 68 Prozent Mehrheit eine Verordnung zu Fall, die unter anderem das Streikrecht europaweit betroffen hätte. Thomas Schmid sieht darin ein mögliches Mittel, Zustimmung zur EU zu stärken. Dieter Grimm hält das Prinzip dagegen für wenig wirksam, weil es seit 1992 keinen klar justiziablen Inhalt gewonnen habe. Claus Offe sieht im Subsidiaritätsprinzip sogar ein Hindernis für eine europäische Sozialpolitik.

Mehrere Vorschläge setzen auf ein „Europa von unten“. Gesine Schwan betont praktische Kommunikation und Partizipation statt zentralistisch erzwungener Legitimität. Städte und Gemeinden sollen stärker beteiligt werden, weil Bürger, Zivilgesellschaft und Unternehmen dort überschaubare und kompetenznahe Politik mitgestalten können. Der 2012 von Ulrich Beck und Daniel Cohn-Bendit verfasste Aufruf „Wir sind Europa! Manifest zur Neugründung der EU von unten“ fordert ein Freiwilliges Europäisches Jahr. Emmanuel Macron schlug 2017 vor, dass bis 2024 jeder Studierende mindestens zwei europäische Sprachen spricht und die Hälfte einer Altersgruppe bis zum 25. Lebensjahr mindestens sechs Monate in einem anderen europäischen Land verbracht hat. Andere Autoren wie Brendan Simms und Benjamin Zeeb setzen auf gleichzeitige Volksabstimmungen in allen Mitgliedstaaten und Regionen der Eurozone zur Gründung der Vereinigten Staaten von Europa. Ulrike Guérot und Robert Menasse werben für eine Europäische Republik.

Neben der EU-Ebene wird auch die demokratische Entwicklung innerhalb der Mitgliedstaaten als Problem gesehen, etwa wegen Eingriffen in Rechtsstaatlichkeit und Verfassungsgerichtsbarkeit in Ungarn und Polen. Jan-Werner Müller schlägt eine Kopenhagen-Kommission vor, die regelmäßig, möglicherweise jährlich, Berichte über Rechtsstaatlichkeit und Demokratie in allen Mitgliedstaaten erstellt. Bei fehlender Reaktion auffälliger Staaten befürwortet er Sanktionen bis hin zum Ausschluss aus der EU, wofür erst eine Vertragsgrundlage geschaffen werden müsste. Heinrich August Winkler sah 2017 die EU angesichts der Lage in Ungarn und Polen nicht mehr als die Wertegemeinschaft, die sie zu sein beanspruche, und forderte eine Erneuerung ihrer normativen Grundlagen durch ein Zusammenwirken liberaler Mitgliedstaaten.

Eine besondere Form direkter Abstimmung im Zusammenhang mit einer EU-Agentur fand im Nicht-EU-Mitgliedland Schweiz statt: Im Mai 2022 stimmte eine große Mehrheit der Erhöhung der Frontex-Beiträge zu. Laut gfs im Auftrag der Stiftung für direkte Demokratie hält eine Mehrheit der befragten Bürger in Europa mehr Abstimmungen für eine mindestens „eher gute“ oder „sehr gute Idee“.