CO2-Preis

Kernidee und Bedeutung

Ein CO₂-Preis, auch Kohlenstoffpreis, ist ein marktbasiertes Instrument der Umweltpolitik zur Senkung von CO₂-Emissionen. Für jede emittierte Tonne CO₂ entstehen Kosten. Dadurch werden klimaschädliche Produkte teurer und klimafreundliche Alternativen vergleichsweise attraktiver. Haushalte und Unternehmen erhalten einen Anreiz, Emissionen zu vermeiden und emissionsarme Techniken und Verhaltensweisen zu wählen.

Der Preis soll negative externe Effekte internalisieren. Das bedeutet: Schäden des Klimawandels, die bisher nicht vollständig von den Verursachern getragen werden, sollen in deren wirtschaftliche Entscheidungen und in Marktpreise einfließen. Das Umweltbundesamt schätzte die sozialen Kohlenstoffkosten, also die Schäden einer zusätzlichen Tonne CO₂, im Jahr 2018 auf 180 Euro. Solche Schätzungen gehen jedoch weit auseinander; jüngere Schätzungen liegen tendenziell höher.

Das Pariser Übereinkommen sieht vor, die Erderwärmung auf deutlich unter 2 °C und möglichst 1,5 °C zu begrenzen. Dazu müssen die Emissionen auf nahezu Null sinken; in den meisten Szenarien sind zusätzlich negative Emissionen nötig. Das CO₂-Budget bezeichnet die noch verbleibende Menge an Treibhausgasen, die ausgestoßen werden kann. Bei einem Ausstoß von etwa 40 Gigatonnen CO₂-Äquivalent pro Jahr im Jahr 2017 wäre das angenommene Budget ohne Veränderung des Ausstoßes nach etwa 20 bis 30 Jahren ausgeschöpft.

Im Jahr 2023 erfasste die CO₂-Bepreisung knapp 25 % der weltweiten Treibhausgasemissionen und erzeugte Einnahmen von 104 Milliarden US-Dollar. 2024 gab es weltweit 75 Preissysteme, die etwa ein Viertel der Emissionen abdeckten. Zu den Regionen mit CO₂-Preisen gehören die Europäische Union und Kanada; Indien, Russland, die Golfstaaten und viele US-Bundesstaaten hatten dagegen noch keinen solchen Preis.

Steuer, Emissionshandel und Mischformen

Direkte CO₂-Preise sind proportional zu den Emissionen der erfassten Aktivitäten oder Produkte. Eine indirekte Bepreisung setzt nicht unmittelbar an den Emissionen an, erzeugt aber ebenfalls ein Preissignal, beispielsweise durch eine Kraftstoffsteuer oder den Abbau von Kraftstoffsubventionen.

Die beiden wichtigsten direkten Formen sind:

• Bei einer CO₂-Steuer legt der Staat den Preis pro ausgestoßener Tonne fest. Wie stark die Emissionen daraufhin sinken, ist unsicher. Die Steuer vermittelt ein klares Preissignal, muss aber wegen unvollständiger Informationen über die passende Höhe regelmäßig angepasst werden und wird von jedem Land einzeln bestimmt.

• Beim Emissionsrechtehandel, auch Emissionshandelssystem oder ETS, legt der Staat eine Emissionsobergrenze, das Cap, fest. Eine begrenzte Zahl von Zertifikaten wird verteilt oder verkauft; jedes Zertifikat berechtigt zur Emission einer bestimmten Menge während eines festgelegten Zeitraums. Verursacher müssen Zertifikate entsprechend ihren Emissionen vorweisen. Die Emissionsmenge ist dadurch sicherer, während der Marktpreis schwankt. Unternehmen können Zertifikate kaufen und verkaufen.

Hybride Systeme verbinden beide Ansätze. Meist handelt es sich um einen Emissionshandel mit Preisunter- und Preisobergrenzen. Soweit diese Grenzen den Preis bestimmen, wirkt das System ähnlich wie eine Steuer.

Beim EU-Emissionshandel war der CO₂-Preis von 2005 bis 2009 relativ hoch, sank danach aber wegen eines Überangebots während der Weltfinanzkrise. Politische Änderungen führten seit 2018 zu einem steilen Anstieg; im Februar 2023 überschritt der Preis 100 Euro beziehungsweise 118 US-Dollar pro Tonne CO₂.

Wirkung auf Produktion, Nachfrage und Innovation

Ein CO₂-Preis wirkt entlang der gesamten Wertschöpfungskette. Kurzfristig entsteht eine statische Anreizwirkung: Unternehmen verbessern die Effizienz bestehender Prozesse oder wechseln zu bereits verfügbaren emissionsärmeren Verfahren. Geben sie ihre zusätzlichen Kosten an Kunden weiter, sinkt dort die Nachfrage nach CO₂-intensiven Produkten oder deren Nutzung wird effizienter.

Langfristig entsteht eine dynamische Anreizwirkung. Unternehmen entwickeln neue Produktionsverfahren und klimafreundliche Ersatzprodukte. Dafür ist ein langfristiger, glaubwürdiger CO₂-Preispfad besonders wichtig. Ergänzende Maßnahmen wie staatliche Forschungsförderung und Infrastrukturinvestitionen bleiben notwendig, weil zukünftige Preise nie völlig sicher sind und Forschung positive externe Effekte erzeugt: Ihr gesellschaftlicher Nutzen kann größer sein als der private Gewinn.

Kann ein Unternehmen auf einen emissionsärmeren Prozess ausweichen, nutzt es diesen, wenn die eingesparte Steuer größer ist als die zusätzlichen Kosten für Kapital, Arbeit oder Rohstoffe. Gibt es technisch oder praktisch keine Alternative, produziert es bei ausreichendem Gewinn zunächst unverändert weiter oder stellt die Produktion vollständig ein. Im Emissionshandel vergleicht es die Kosten einer Emissionsminderung mit dem Zertifikatspreis und wählt die günstigere Möglichkeit.

Viele Ökonomen betrachten CO₂-Bepreisung als besonders effizient, weil Emissionen dort zuerst reduziert werden, wo dies die geringsten Kosten verursacht. Eine breite, sektorübergreifende Bepreisung unterstützt diesen Ausgleich. Der Preis wirkt außerdem Rebound-Effekten entgegen: Effizienzsteigerungen können Produkte verbilligen und dadurch zusätzliche Nachfrage auslösen. Eine Steuer muss erhöht werden, wenn sie diesen Effekt vollständig ausgleichen soll. Ein Emissionshandel mit festem Cap begrenzt zusätzliche Emissionen innerhalb der erfassten Sektoren, lässt unerwartete Effizienzgewinne aber nur dann zu zusätzlichen Minderungen werden, wenn die Zertifikatsmenge gesenkt wird.

Gestaltung und notwendige Preishöhe

Ein Preissystem muss festlegen, welche Treibhausgase und Sektoren erfasst werden und an welcher Stelle der Wertschöpfungskette die Zahlungspflicht entsteht. Neben CO₂ können beispielsweise Methan, Lachgas und Fluorkohlenwasserstoffe einbezogen werden. Dazu werden ihre Wirkungen anhand des Treibhauspotentials in CO₂-Äquivalente (CO₂eq) umgerechnet. Der EU-Emissionshandel erfasst seit 2013 auch Lachgas und Fluorkohlenwasserstoffe.

Die Erhebung kann upstream vor Entstehung der Emissionen erfolgen, etwa beim Inverkehrbringen fossiler Brennstoffe; an der Emissionsquelle, etwa einem Kraftwerk; oder downstream an späteren Produkten. Eine Upstream-Regelung erfasst meist weniger Zahlungspflichtige und ist administrativ einfacher. Produzenten oder Händler geben die Kosten teilweise oder vollständig weiter, sodass das Preissignal trotzdem die Nachfrage erreicht. In Deutschland setzt die nationale Regelung beim Inverkehrbringen fossiler Energieträger an; beim EU-Emissionshandel für Energie und Industrie ist dagegen der Emittent selbst verpflichtet.

Theoretisch könnte ein Preis den gesamten in Geld bewerteten Schaden einer Emission, die Social Cost of Carbon, abbilden. Eine entsprechende Steuer wäre eine Pigou-Steuer. Praktisch sind unter anderem die Bewertung von Leben, Gesundheit und Ökosystemen sowie die internationale Abstimmung schwierig. Nach dem Preis-Standard-Prinzip kann der Preis stattdessen so ausgerichtet werden, dass ein politisch festgelegtes Klimaziel erreicht wird.

Laut IPCC wären 135–5.500 US-Dollar pro Tonne CO₂ im Jahr 2030 und 245–13.000 US-Dollar im Jahr 2050 nötig, um das 1,5-°C-Ziel allein durch Treibhausgasbepreisung zu erreichen. Die großen Spannweiten beruhen auf unterschiedlichen Annahmen zu Energiebedarf, Minderungszielen, Kraftstoffpreisen, Methoden und verfügbaren klimaneutralen Technologien. Viele Systeme, darunter das chinesische, lagen zum genannten Zeitpunkt unter 10 US-Dollar pro Tonne.

Einnahmen können als Klimadividende oder Klimageld pro Kopf zurückgezahlt, für erneuerbare Energien und öffentlichen Nahverkehr, für andere Maßnahmen zur Klimaneutralität oder für negative Emissionen durch CO₂-Sequestrierung verwendet werden.

Wettbewerb und soziale Verteilung

Ein nationaler CO₂-Preis kann Carbon Leakage auslösen, also die Verlagerung von Produktion und Emissionen in Staaten mit weniger strengen Regeln. Dies kann durch Produktionsverlagerungen oder Marktanteilsgewinne ausländischer Unternehmen geschehen. Über die Existenz des Problems besteht international Konsens, über seine langfristige Größenordnung jedoch nicht.

Ein weltweit einheitlicher Preis in allen Sektoren würde Carbon Leakage vermeiden, gilt aber als unrealistisch. Als Alternative können Klimaclubs ihre Preisinstrumente abstimmen und gemeinsame Sanktionen oder Grenzausgleichmechanismen anwenden. Die Europäische Union teilt energieintensiven, international konkurrierenden Unternehmen im EU-Emissionshandel kostenlose Zertifikate zu. Ein beschlossener CO₂-Grenzsteuerausgleich soll diese kostenlose Zuteilung schrittweise ablösen.

CO₂-Preise wirken ohne Ausgleich meist regressiv: Haushalte mit niedrigem Einkommen geben einen größeren Anteil ihres Einkommens für Energie und energieintensive Güter aus und werden daher relativ stärker belastet. Allerdings können auch Klimaschäden, technische Vorschriften und Subventionen ärmere Haushalte besonders treffen. Weil Steuern und Zertifikatsversteigerungen staatliche Einnahmen schaffen, können diese für einen sozialen Ausgleich genutzt werden. Eine gleich hohe Pro-Kopf-Rückzahlung gleicht die regressive Wirkung in den meisten Fällen aus; möglich sind auch Steuersenkungen und gezielte Hilfen gegen Energiearmut. Der Ausgleich sollte den Minderungsanreiz nicht aufheben, etwa indem er fossilen Energieverbrauch wieder verbilligt.

Die Anforderungen unterscheiden sich nach Sektor. Mieter können die Gebäudeheizung beispielsweise kaum beeinflussen. In Verkehr und Gebäuden gibt es so viele einzelne Quellen, dass meist Brennstoffanbieter statt jeder einzelnen Quelle erfasst werden. In Land- und Forstwirtschaft spielen schwer messbare Nicht-CO₂-Emissionen eine große Rolle, darunter Methan aus Rinderhaltung und Landnutzungsänderungen sowie Lachgas aus Düngung.

Regelung in Deutschland

Deutschland führte mit dem Brennstoffemissionshandelsgesetz (BEHG) ein nationales System für Gebäude, Verkehr, Abfallwirtschaft und Kleinindustrie ein. Das Klimapaket von September 2019 sah zunächst einen Einstiegspreis von 10 Euro pro Tonne CO₂ ab 2021 vor. Nach Verhandlungen mit dem Bundesrat wurde dieser auf 25 Euro erhöht. Die Preisstufen betrugen 25 Euro im Jahr 2021, 30 Euro in den Jahren 2022 und 2023, 45 Euro im Jahr 2024 und 55 Euro im Jahr 2025. Für 2026 sind 55 bis 65 Euro und für 2027 bis zu 65 Euro geplant. Zum 1. Januar 2028 soll der europäische Emissionshandel greifen.

Die Deutsche Akademie der Naturforscher Leopoldina bezeichnete 2019 einen einheitlichen, sektorübergreifenden CO₂-Preis als „wichtigstes Leitinstrument für einen effektiven Klimaschutz“. Sie verlangte einen von Anfang an erheblich höheren Preis als die damaligen rund 25 Euro pro Tonne im EU-Emissionshandel und einen glaubwürdigen, dauerhaften Preispfad. Gleichzeitig hielt sie ergänzende Klimaschutzinstrumente für notwendig.

Als Rückverteilungsmaßnahmen wurden unter anderem die Absenkung der EEG-Umlage, die Erhöhung der Entfernungspauschale und eine Mobilitätsprämie ab dem 21. Kilometer beschlossen. Diese Maßnahmen werden für den Verkehrssektor als nicht ausreichend und nicht zielgenau kritisiert; Reformvorschläge sollen die soziale Wirkung verbessern und Haushalten aller Einkommensklassen den Umstieg auf Alternativen zu fossilen Verkehrsmitteln ermöglichen.