Bundeshaushaltsplan (Deutschland)

Grundlagen und rechtlicher Rahmen

Der Bundeshaushaltsplan ist der jährliche oder zweijährliche Finanzplan des Bundes. Er wird nach Art. 110 Grundgesetz (GG) im Rahmen des Haushaltsgrundsätzegesetzes als Anlage zum Bundeshaushaltsgesetz vom Deutschen Bundestag beschlossen. Er gilt für das kommende Haushaltsjahr oder bei einem Doppelhaushalt für zwei Haushaltsjahre. Der Plan ordnet die Einnahmen und Ausgaben der Träger der öffentlichen Bundesverwaltung nach Ressorts und Fallgruppen (§§ 1 bis 4 Bundeshaushaltsordnung, BHO).

Bund und Länder sind nach Art. 109 Abs. 1 GG in ihrer Haushaltswirtschaft selbständig und voneinander unabhängig. Die wichtigsten Rechtsgrundlagen des Bundeshaushalts stehen in den Artikeln 109 bis 115 GG, im Haushaltsgrundsätzegesetz und in der BHO.

Für das Haushaltsjahr 2023 waren im Bundeshaushaltsplan 476.290.763.000 Euro veranschlagt. Einnahmen und Ausgaben waren in gleicher Höhe vorgesehen; die Einnahmen sollten die Ausgaben decken. Der Haushaltsplan beruht jedoch auf Prognosen über die künftige wirtschaftliche und tatsächliche Entwicklung. Deshalb können Haushaltslöcher entstehen, wenn etwa Steuer- oder Verwaltungseinnahmen niedriger ausfallen als erwartet. Solche Lücken werden häufig durch zusätzliche Neuverschuldung ausgeglichen. Trotz dieser Unsicherheit ist der Haushaltsplan verbindlich.

Aufgaben und rechtliche Wirkung

Der Bundeshaushaltsplan dient der politischen und administrativen Steuerung. Nach Wolfgang Eggert und Steffen Minter erfüllt er fünf Teilaufgaben:

• Die administrative Kontrollaufgabe legt fest, auf welcher gesetzlichen Grundlage die Verwaltung wirtschaftet, und ermöglicht Bundesregierung und Deutschem Bundestag die Kontrolle des Verwaltungsapparats.
• Die finanzwirtschaftliche Ordnungsaufgabe stellt Einnahmen und Ausgaben planmäßig gegenüber. Dadurch sollen finanzielles Gleichgewicht und rationales Regierungshandeln im Haushaltsjahr gesichert werden.
• Die politische Kontrollaufgabe ermöglicht durch die regelmäßige Beratung und Beeinflussung ausgabenwirksamer Regierungstätigkeit eine politische Kontrolle vor und nach dem Handeln der Regierung, also ex ante und ex post.
• Die politische Programmaufgabe setzt politische Ziele in konkrete Ausgabenprogramme um. Der Haushalt ist damit der monetäre Ausdruck des politischen Handlungsprogramms der Regierung.
• Die volkswirtschaftliche Lenkungsaufgabe beruht darauf, dass die Ausgabenseite die gesamtwirtschaftliche Nachfrage direkt und die Einnahmeseite indirekt beeinflussen kann. Der Haushalt dient damit auch stabilisierungspolitischen Zielen der Fiskalpolitik.

Für den Haushaltsplan muss der voraussichtliche Finanzbedarf des Bundes festgestellt werden (§ 2 BHO). Bei Aufstellung und Ausführung sind das gesamtwirtschaftliche Gleichgewicht sowie die Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit zu beachten. Die Planung ist in der Finanzpolitik besonders wichtig und im Parlament häufig zwischen Regierung und Opposition umstritten, weil Ausgaben oft eine Neuverschuldung erfordern.

Der Haushaltsplan ermächtigt die Bundesregierung, Ausgaben zu leisten und Verpflichtungen einzugehen (§ 3 Abs. 1 BHO). Er hat jedoch keine unmittelbare Außenwirkung. Dritte können daraus keine eigenen Ansprüche ableiten (§ 3 Abs. 2 BHO); solche Ansprüche ergeben sich nur aus Gesetzen mit Außenwirkung, beispielsweise dem Sozialgesetzbuch.

Haushaltsstellen und Gliederung der Mittel

Für jede Art von Einnahme und Ausgabe jeder Bundesdienststelle gibt es eine eigene Haushaltsstelle. Sie legt fest, wie hoch die Ausgaben im Haushaltsjahr sein dürfen und welche Einnahmen erwartet werden. Dadurch lässt sich ermitteln, welche Mittel einer Dienststelle, etwa einem Ministeriumsbereich, für bestimmte Zwecke zur Verfügung stehen.

Eine Haushaltsstelle ist eine zehnstellige Zahl, die nach der vierten Stelle durch einen Bindestrich getrennt wird. Die zehnte Stelle ist eine Prüfziffer und wird im Haushaltsplan nicht angegeben. Zusätzlich gibt es eine Funktionskennziffer (FKZ). Die ersten beiden Stellen bezeichnen den Einzelplan. Zusammen mit den beiden folgenden Stellen bilden sie das Kapitel, also die Haushaltsstelle der Behörde. Die folgenden fünf Stellen bilden den Titel. Er beschreibt die Art der Einnahme oder Ausgabe und ist die Buchungsstelle. Ein Bewirtschafter, also der zuständige Sachbearbeiter oder die zuständige Abteilung, kann eine Haushaltsstelle intern weiter in Objekte wie „Papier“ oder „Stifte“ unterteilen; diese Unterteilung erscheint nicht im Haushaltsplan.

Aus Bewirtschafternummer und Haushaltsstelle entsteht das Sachbuchkonto. Mehrere Bewirtschafter können dieselbe Haushaltsstelle bewirtschaften und dafür jeweils Teilbeträge erhalten. Im Beispiel 3006 – 683 02 -176 „Bauen und Wohnen“ steht 30 für den Einzelplan des Bundesministeriums für Bildung und Forschung, 30 06 für das Kapitel „Information und Kommunikation, Neue Technologien“, 683 02 für den Titel und die Hauptgruppennummer 6 für den Verwendungszweck „Zuschüsse“. 176 ist die Funktionskennziffer.

Die erste Ziffer des Titels bezeichnet nach dem Gruppierungsplan folgende Bereiche: 0 Steuern, steuerähnliche Abgaben und EU-Eigenmittel; 1 Verwaltungseinnahmen und Einnahmen aus Schuldendienst; 2 Einnahmen aus Zuweisungen und Zuschüssen außer für Investitionen; 3 Schuldenaufnahmen, investitionsbezogene Zuweisungen und besondere Finanzierungseinnahmen; 4 Personalausgaben; 5 sächliche Verwaltungsausgaben, militärische Beschaffungen und Schuldendienst; 6 Zuweisungen und Zuschüsse außer für Investitionen; 7 Baumaßnahmen; 8 sonstige Investitionsausgaben und Investitionsförderungsmaßnahmen; 9 besondere Finanzierungsausgaben.

Budgetprinzipien und Eckwerte

Bei der Aufstellung des Haushaltsplans von Bund, Ländern und Gemeinden sind gesetzlich verankerte Haushaltsgrundsätze, auch Budgetprinzipien genannt, zu beachten. Der Artikel nennt diese Grundsätze in diesem Abschnitt, führt sie dort aber nicht einzeln aus. Im Zusammenhang mit der Haushaltsaufstellung und -ausführung werden insbesondere Wirtschaftlichkeit, Sparsamkeit und die Berücksichtigung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts genannt.

Die Eckwerttabelle zeigt die Einzelpläne des Bundes für 2010, 2015, 2019 sowie 2020 bis 2024 in Millionen Euro. Für 2024 beträgt der Gesamtwert 445.687,86 Millionen Euro; für 2023 sind 476.290,76 Millionen Euro ausgewiesen. Die größten Einzelpläne des Jahres 2021 waren Arbeit und Soziales mit 164.920,48 Millionen Euro, Allgemeine Finanzverwaltung mit 146.797,53 Millionen Euro, Gesundheit mit 49.896,42 Millionen Euro, Verteidigung mit 46.930,01 Millionen Euro sowie Digitales und Verkehr mit 41.354,47 Millionen Euro. Bildung und Forschung umfasste 20.819,43 Millionen Euro.

Die Tabelle zeigt auch starke zeitliche Veränderungen. Der Einzelplan Gesundheit stieg von 16.126,05 Millionen Euro im Jahr 2010 auf 41.250,35 Millionen Euro 2020 und 64.357,04 Millionen Euro 2022; für 2024 sind 16.220,50 Millionen Euro ausgewiesen. Die Allgemeine Finanzverwaltung lag 2019 bei 14.887,98 Millionen Euro, 2020 bei 93.600,71 Millionen Euro, 2021 bei 146.797,53 Millionen Euro und 2024 bei 20.933,29 Millionen Euro. Der Gesamtwert betrug 2010 319.500 Millionen Euro, 2019 356.400 Millionen Euro, 2020 508.530 Millionen Euro, 2021 572.725 Millionen Euro und 2022 495.791 Millionen Euro.

Entwicklung des Bundeshaushalts 1969 bis 2023

Die Entwicklungstabelle enthält für ausgewählte Jahre Ausgaben, Einnahmen, Finanzierungssaldo, Personalausgaben, Zinsausgaben, investive Ausgaben, Steuereinnahmen, Nettokreditaufnahme, Schuldenstand des Bundes und Zinssatz. Der Finanzierungssaldo ergibt sich aus dem Verhältnis von Einnahmen und Ausgaben: Ein negativer Wert weist auf ein Defizit hin, ein positiver Wert auf einen Überschuss.

1969 lagen die Ausgaben bei 42,1 Mrd. Euro und die Einnahmen bei 42,6 Mrd. Euro; der Finanzierungssaldo betrug 0,6 Mrd. Euro, die Nettokreditaufnahme 0,4 Mrd. Euro und der Schuldenstand 23,1 Mrd. Euro. Bis 2005 stiegen die Ausgaben auf 259,8 Mrd. Euro, während der Finanzierungssaldo −31,4 Mrd. Euro und der Schuldenstand 903,3 Mrd. Euro erreichten. 2010 betrugen die Ausgaben 303,7 Mrd. Euro, die Einnahmen 259,3 Mrd. Euro, die Nettokreditaufnahme 44,0 Mrd. Euro und der Schuldenstand 1.287,5 Mrd. Euro.

Von 2014 bis 2019 weist die Tabelle ausgeglichene oder positive Finanzierungssalden und keine Nettokreditaufnahme aus: 2014 betrug der Saldo −0,3 Mrd. Euro, 2015 11,8 Mrd. Euro, 2016 6,4 Mrd. Euro, 2017 5,0 Mrd. Euro, 2018 10,9 Mrd. Euro und 2019 13,3 Mrd. Euro. 2019 lagen Ausgaben bei 343,6 Mrd. Euro und Einnahmen bei 356,9 Mrd. Euro; der Schuldenstand betrug 1.188,6 Mrd. Euro.

2020 bis 2022 verschärfte sich das Defizit deutlich: 2020 standen Ausgaben von 443,4 Mrd. Euro Einnahmen von 312,7 Mrd. Euro gegenüber; der Finanzierungssaldo betrug −130,7 Mrd. Euro und die Nettokreditaufnahme 130,5 Mrd. Euro. 2021 lagen die Werte bei 557,1, 341,5, −215,6 und 215,4 Mrd. Euro. 2022 wurden 481,3 Mrd. Euro Ausgaben, 365,3 Mrd. Euro Einnahmen, ein Saldo von −116,0 Mrd. Euro und eine Nettokreditaufnahme von 115,4 Mrd. Euro verzeichnet. Der Schuldenstand stieg auf 1.620,4 Mrd. Euro 2022. Für 2023 nennt die Tabelle 457,1 Mrd. Euro Ausgaben, 392,2 Mrd. Euro Einnahmen, einen Finanzierungssaldo von −64,9 Mrd. Euro, 61,1 Mrd. Euro investive Ausgaben, 27,2 Mrd. Euro Nettokreditaufnahme und einen Schuldenstand von 1.696,3 Mrd. Euro. Für 2024 sind in dieser Entwicklungstabelle keine Werte eingetragen.