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Beitrittsverhandlungen der Türkei mit der Europäischen Union
Geschichte · Vorgeschichte (1949–1998). Die Türkei wurde 1949 Mitglied des Europarates und bewarb sich 1959 um eine Mitgliedschaft in der Europäischen …
Inhalt6 Abschnitte
Kern des Beitrittsprozesses
Die Beitrittsverhandlungen der Türkei mit der Europäischen Union wurden offiziell in der Nacht vom 3. zum 4. Oktober 2005 aufgenommen. Schon am 11. Dezember 1999 hatte die Türkei den Status eines offiziellen Beitrittskandidaten erhalten. Grundlage der Beziehungen ist das Ankara-Abkommen von 1963, das der Türkei erstmals eine mögliche spätere Mitgliedschaft in Aussicht stellte.
Ein EU-Beitritt der Türkei ist politisch seit der Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft umstritten. Alle EU-Mitgliedstaaten stimmten den bisherigen Schritten des Beitrittsprozesses zu, doch große Teile der Bevölkerung in der EU und auch in der Türkei lehnten oder bezweifelten einen Beitritt. Ein zentrales Problem ist, dass die Türkei das volle Staatsgebiet des EU-Mitglieds Republik Zypern nicht anerkennt.
Die EU unterstützt die Türkei finanziell mit sogenannter Heranführungshilfe. Nach einem Bericht der Süddeutschen Zeitung flossen zwischen 2007 und 2013 rund 4 Milliarden Euro nach Ankara, zwischen 2014 und 2020 weitere rund 3,2 Milliarden Euro. Auch für 2021 bis 2027 sind weitere Hilfen geplant.
Weg bis zum Kandidatenstatus
Die Türkei wurde 1949 Mitglied des Europarates und bewarb sich 1959 um eine Mitgliedschaft in der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft. 1963 folgte das Ankara-Abkommen. Es sah eine Vorbereitungsphase, später eine Zollunion und damit die Möglichkeit einer späteren Mitgliedschaft vor. 1987 stellte die Türkei einen ersten Antrag auf Aufnahme in die Zollunion; 1989 wurde ein Antrag auf Vollmitgliedschaft abgelehnt.
Am 1. Januar 1996 wurde zwischen der EU und der Türkei eine Zollunion eingeführt. Damit musste die Türkei Teile des europäischen Wirtschaftsrechts übernehmen und ihre Handelsbeziehungen zu Drittstaaten anpassen, ohne als Nichtmitglied in Brüssel mitentscheiden zu können. Auf dem EU-Gipfel in Luxemburg 1997 wurde zwar festgestellt, dass die Türkei grundsätzlich für einen Beitritt in Frage komme, doch Beitrittsverhandlungen wurden zunächst mit anderen Staaten begonnen. Die türkische Regierung reagierte verärgert und brach Gespräche mit der EU ab.
1999 erhielt die Türkei den Kandidatenstatus. Auf dem Gipfel von Kopenhagen 2002 beschloss die EU, 2004 über Verhandlungen zu entscheiden, wenn die Türkei die politischen Bedingungen der Kopenhagener Kriterien erfülle. Diese Kriterien betreffen unter anderem Demokratie, Rechtsstaatlichkeit, Menschenrechte und Minderheitenschutz. Wichtige Reformen betrafen das Zivilrecht, die rechtliche Stellung der Frau, Menschen- und Freiheitsrechte, die Abschaffung der Todesstrafe auch in Kriegszeiten, ein Folterverbot, Versammlungsfreiheit und Rechte der kurdischen Minderheit. Zugleich kritisierte die EU Probleme bei der praktischen Umsetzung, etwa beim Kurdischunterricht, bei kurdischen Medien und bei der Gleichstellung religiöser Gruppen wie der Aleviten.
Beginn und Ablauf der Verhandlungen
Am 17. Dezember 2004 entschieden die Staats- und Regierungschefs der EU, ab dem 3. Oktober 2005 Verhandlungen mit der Türkei aufzunehmen. Voraussetzungen waren die Fortsetzung der Reformen, eine bessere Menschenrechtslage und die Unterzeichnung eines Zusatzprotokolls zum Ankara-Abkommen über die Zollunion mit den zehn neuen EU-Mitgliedstaaten, darunter die Republik Zypern.
Kurz vor Beginn der Verhandlungen forderte Österreich, der Türkei neben einer Vollmitgliedschaft auch eine Alternative anzubieten. Am 3. Oktober 2005 einigten sich die EU-Außenminister auf einen Rahmentext. Darin blieb als gemeinsames Ziel die Mitgliedschaft bestehen. Zugleich wurde vereinbart, am Ende der Verhandlungen nicht nur zu prüfen, ob die Türkei die Kriterien erfüllt, sondern auch, ob die EU eine Aufnahme wirtschaftlich und politisch verkraften kann.
Im Fortschrittsbericht 2005 wurden Fortschritte in Politik und Wirtschaft genannt, aber Menschenrechte, Meinungsfreiheit und Minderheitenschutz kritisiert. 2006 verzögerte sich die Öffnung eines Kapitels zu Bildung und Kultur, weil einige Staaten damit Menschenrechts- und Kurdenfragen verbinden wollten. Im Fortschrittsbericht 2006 wurden Mängel bei der Abschaffung der Folter, der Kontrolle über die Armee und der Meinungsfreiheit genannt. Weil die Türkei das Ankara-Protokoll nicht ratifizierte, beschloss der Europäische Rat im Dezember 2006 die Suspendierung von acht Verhandlungskapiteln.
Entwicklung seit 2007
2007 plante die Türkei einen eigenen Reformfahrplan, der bis 2013 die Beitrittskriterien erfüllen sollte. Gleichzeitig verschärften sich politische Gegensätze: Frankreichs Präsident Nicolas Sarkozy stellte sich zunächst gegen einen EU-Beitritt der Türkei und verhinderte 2007 die Eröffnung des Kapitels „Wirtschafts- und Währungspolitik“. In der Türkei gewann die AKP erneut die Parlamentswahl und kündigte ein höheres Reformtempo sowie eine Null-Toleranz-Politik gegenüber Folter an. Terroranschläge der PKK verschoben die Aufmerksamkeit der Regierung jedoch auf Sicherheitsfragen.
2008 überstand die AKP ein Verbotsverfahren. Im selben Jahr wurden Reformen zugunsten religiöser Minderheiten beschlossen, darunter die Rückgabe beschlagnahmter Immobilien an jüdische und christliche Religionsgemeinschaften. Außerdem legte die Regierung ein „Drittes Nationales Programm“ mit 131 rechtlichen Änderungen und 342 Verordnungen vor.
Von 2009 bis 2013 wurde Egemen Bağış erster türkischer Staatsminister für die Europäische Union. 2010 hob die Regierung das Emasya-Protokoll auf, das dem Militär in bestimmten Fällen Machtübernahmen in Provinzen ermöglicht hatte. Beim Verfassungsreferendum vom 12. September 2010 stimmten 57,93 % der Abstimmenden für Verfassungsänderungen. Gleichzeitig blieb der Zypernkonflikt ungelöst. 2012 veröffentlichte die EU einen kritischen Fortschrittsbericht. 2013 lösten das Vorgehen gegen Proteste in der Türkei und internationale Kritik neue Blockaden aus.
2015 und 2016 kam es wegen der Flüchtlingskrise zu einer Annäherung. Kapitel 17 zur Wirtschafts- und Währungspolitik wurde am 14. Dezember 2015 eröffnet, Kapitel 33 zu Finanz- und Haushaltsbestimmungen am 30. Juni 2016. Nach dem Putschversuch in der Türkei und den folgenden Repressionen stimmte das Europaparlament am 24. November 2016 mit 479 Stimmen für ein Einfrieren der Verhandlungen; 37 stimmten dagegen, 107 enthielten sich. Der Beschluss war eine Empfehlung, denn formell entscheiden die Mitgliedstaaten.
2017 forderten mehrere Politiker nach dem türkischen Verfassungsreferendum den Abbruch oder die Aussetzung der Gespräche, während andere wegen der NATO-Partnerschaft, strategischer Interessen oder des Flüchtlingsabkommens für Fortsetzung eintraten. 2018 stellte die EU-Kommission der Türkei im Beitrittsbericht schwere Rückschritte bei Rechtsstaatlichkeit, Meinungsfreiheit und Unabhängigkeit der Justiz fest. 2022 erklärte die Kommission, die Türkei und die EU seien bei Werten und Normen weiterhin weit voneinander entfernt; außerdem kritisierte sie türkische Handlungen gegenüber Griechenland und der Republik Zypern. 2023 sprach sich Manfred Weber dafür aus, den Beitrittsprozess zu beenden. Erdoğan verknüpfte im Juli 2023 kurzzeitig die Zustimmung zum NATO-Beitritt Schwedens mit einer Wiederaufnahme der EU-Beitrittsverhandlungen, stimmte dem NATO-Beitritt Schwedens aber noch am selben Tag zu.
Verhandlungsstand und Hürden
Die Europäische Kommission führt die Verhandlungen im Auftrag des Europäischen Rates. EU-Beamte prüfen regelmäßig, wie weit die Türkei politische, wirtschaftliche und rechtliche Standards an das EU-Regelwerk angepasst hat. Dieses Regelwerk heißt Acquis communautaire und umfasst den rechtlichen Besitzstand der EU, also Verträge, Verordnungen und Richtlinien. Es ist in 35 Kapitel gegliedert.
Die Kommission veröffentlicht jährlich Berichte über den Reformstand. Sie stellt fest, ob Kapitel eröffnet oder abgeschlossen werden können. Nach Anhörung der Kommission und Zustimmung des Europäischen Parlaments kann der Rat der EU-Regierungen die Verhandlungen für abgeschlossen erklären und ein Beitrittsdatum festlegen.
Es gibt mehrere Hürden. Eine „Notbremse“ erlaubt die Aussetzung der Verhandlungen, wenn ein Drittel der EU-Mitgliedstaaten dies fordert oder Reformen in Menschenrechten, Minderheitenschutz und Meinungsfreiheit stocken. Danach müsste ein Beitrittsvertrag in allen EU-Mitgliedstaaten ratifiziert werden; scheitert dies in nur einem Land, findet der Beitritt nicht statt. Außerdem wurde 2005 auf Drängen Österreichs festgelegt, dass die wirtschaftliche und politische Aufnahmefähigkeit der EU am Ende ebenfalls zählt.
Nach der Übersicht waren 33 Screenings abgeschlossen, 18 Kapitel eröffnet und 1 Kapitel abgeschlossen. 15 Kapitel waren noch nicht eröffnet und 32 noch nicht abgeschlossen. Mehrere Kapitel waren suspendiert, etwa Freier Warenverkehr, Niederlassungsfreiheit und freier Dienstleistungsverkehr, Finanzdienstleistungen, Landwirtschaft, Fischerei, Verkehrspolitik, Zollunion und Beziehungen nach außen. Das Kapitel „Wissenschaft und Forschung“ wurde am 12. Juni 2006 eröffnet und am selben Tag abgeschlossen.
Positionen und öffentliche Meinung
Regierungen und Parteien bewerten einen möglichen EU-Beitritt der Türkei unterschiedlich. In Deutschland lehnen CDU, CSU und AfD einen Beitritt ab oder bevorzugen eine „privilegierte Partnerschaft“. SPD und Bündnis 90/Die Grünen befürworten ernsthafte Verhandlungen mit möglichem Beitrittsziel; auch Die Linke ist für einen Beitritt. Die FDP vertrat keine einheitliche Haltung. Österreich trat besonders deutlich gegen einen Beitritt auf; Bundeskanzler Christian Kern nannte ihn 2016 „nur noch diplomatische Fiktion“. Die USA unterstützten seit Mitte der 1980er Jahre einen EU-Beitritt der Türkei, später nahm dieses Engagement ab.
Als Alternative zur Vollmitgliedschaft wurde besonders die „privilegierte Partnerschaft“ diskutiert, die 2004 von CDU/CSU vorgeschlagen und unter anderem von der österreichischen ÖVP unterstützt wurde. Europarechtlich ist sie in dieser Form nicht vorgesehen. Nicolas Sarkozy brachte 2007 außerdem eine Mittelmeerunion als mögliche Alternative ins Gespräch; später wurde der Türkei zugesagt, dass die Union für das Mittelmeer die Beitrittsverhandlungen nicht beeinflussen werde.
In der Bevölkerung war der Beitritt ebenfalls umstritten. Laut Eurobarometer-Sonderumfrage von März bis Mai 2006 waren 40 % der EU-Bürger für einen Beitritt, sobald die Türkei alle Bedingungen erfüllt, 48 % dagegen. Besonders skeptisch waren Österreich mit 81 % Gegnern sowie Deutschland und Luxemburg mit jeweils 69 %. In einer Umfrage des Instituts İstanbul Ekonomi Araştırma befürworteten im Mai 2020 64,3 % der Türken einen EU-Beitritt; das waren 16 Prozentpunkte mehr als in derselben Umfrage vom November 2017.