Behindertenpolitik im deutschsprachigen Raum – einfach erklärt

Grundidee und Akteure

Behindertenpolitik ist Politik für Menschen mit Behinderungen, auch Politik für Menschen mit Beeinträchtigung genannt. Grundlage ist das Übereinkommen über die Rechte von Menschen mit Behinderungen der Vereinten Nationen. Danach sind Menschen mit Behinderungen Menschen, „die langfristige körperliche, seelische, geistige oder Sinnesbeeinträchtigungen haben, welche sie in Wechselwirkung mit verschiedenen Barrieren an der vollen, wirksamen und gleichberechtigten Teilhabe an der Gesellschaft hindern können“. Wichtig ist dabei: Behinderung wird nicht nur als Eigenschaft einer Person verstanden, sondern entsteht auch durch Barrieren in der Umwelt und Gesellschaft.

Eine eigenständige Behindertenpolitik hat sich aus der Sozialpolitik entwickelt. In der Europäischen Union gehören zu ihren Akteuren Politiker auf EU-, nationaler, Landes- und kommunaler Ebene, Beauftragte für Menschen mit Behinderungen, Parteien, organisierte Behindertenhilfe sowie Verbände von Menschen mit Behinderung. Sie arbeiten an Regelungen, die Rechtsstatus und Lebenssituation von Menschen mit Behinderungen betreffen, und sollen sich an der UN-Konvention orientieren.

Drei politische Grundmodelle

Michael Maschke unterscheidet drei Idealtypen von Behindertenpolitiken: kompensationsorientiert, rehabilitationsorientiert und partizipationsorientiert.

Kompensationsorientierte Behindertenpolitik fragt vor allem nach Nachteilsausgleichen. Damit sind Leistungen oder Regelungen gemeint, die Nachteile ausgleichen sollen, die durch eine Behinderung entstehen. Zugleich geht es um die Begründung, wann Sozialleistungen gewährt oder nicht gewährt werden.

Rehabilitationsorientierte Behindertenpolitik setzt auf Rehabilitation, also auf Maßnahmen zur Wiederherstellung oder Verbesserung von Fähigkeiten. In Deutschland beschreibt § 1 SGB IX Rehabilitation vor allem als medizinische Wiederherstellung, berufliche Wiederbefähigung und soziale Wiedereingliederung. Die WHO definierte Rehabilitation 1981 als koordinierten Einsatz medizinischer, sozialer, beruflicher, pädagogischer und technischer Maßnahmen sowie Veränderungen des physischen und sozialen Umfelds, um Funktionsverbesserung, größtmögliche Eigenaktivität und weitestgehende Partizipation in allen Lebensbereichen zu erreichen. Historisch stand besonders nach dem Ersten Weltkrieg die Wiederherstellung von Arbeits- und Erwerbsfähigkeit im Mittelpunkt.

Partizipationsorientierte Behindertenpolitik geht darüber hinaus. Die Gewerkschaft ver.di forderte 2015 eine solche Politik als „präventive Antidiskriminierungspolitik“. Sie soll gleichberechtigte Teilhabe in allen Lebensbereichen fördern und damit dem breiten Anspruch der UN-Konvention entsprechen.

Historische Entwicklung

Historisch war die Lage von Menschen mit Behinderung stark von Ausgrenzung, Fürsorge und später von sozialstaatlichen Regelungen geprägt. Im Römischen Reich wurden behinderte Familienmitglieder meist von der Familie unterstützt oder mussten betteln; in Extremfällen wurden sie ausgesetzt oder getötet. Mit dem Christentum entstand nach dem Prinzip der Nächstenliebe eine gesetzlich geregelte Armenpflege, und erste Einrichtungen wurden geschaffen. Dennoch wurden Behinderungen lange religiös oder moralisch gedeutet, etwa als „Strafe Gottes“ oder „Teufelsbesessenheit“.

In der Neuzeit zerfielen durch Landflucht traditionelle Familienverbände, und Menschen mit Behinderung wurden stärker in staatlichen Einrichtungen versorgt. Kriegsverletzte sollten wieder als Arbeitskräfte eingesetzt werden, andere wurden in Anstalten der sogenannten Irren-, Krüppel- und Gebrechensfürsorge untergebracht. In Preußen verhinderte die Armengesetzgebung noch 1891 berufliche Rehabilitation und medizinische Versorgung von Menschen mit Behinderung.

In Deutschland wurden im 19. Jahrhundert Menschen mit Behinderung als soziales Problem betrachtet, das Sozialstaat und private Wohltätigkeit lösen sollten. Vor dem Ersten Weltkrieg entwickelten sich Fürsorge, Sozialversicherung und Versorgungswesen. Der Rehabilitationsansatz wurde in der gesetzlichen Unfallversicherung verankert. In der Weimarer Republik entstand eine folgenreiche Unterscheidung zwischen „Schwerbeschädigten“ und „Krüppeln“. Das Preußische Krüppelfürsorgegesetz vom 6. Mai 1920 gab Kriegsinvaliden und Unfallopfern Ansprüche auf Therapie und Rehabilitation, zementierte aber zugleich den niedrigeren Status anderer Menschen mit Behinderung. Es entstand eine Art Dreiklassengesellschaft: privilegierte Kriegs-, Arbeits- und Unfallverletzte, nicht privilegierte Menschen mit Körperbehinderung und als „unwertig“ abgewertete Menschen mit schweren, mehrfachen, geistigen Behinderungen oder Epilepsie.

Im Nationalsozialismus wurden behinderte, arme und kranke Menschen entrechtet, zu Versuchsobjekten degradiert, zwangssterilisiert und im Rahmen des „Euthanasieprogramms“ zu Hunderttausenden getötet. Der Begriff „Erbkrankheit“ spielte dabei im Erbgesundheitsgesetz der 1930er-Jahre eine Rolle.

Deutschland seit 1945

In der Bundesrepublik Deutschland gibt es seit 1953 eine Ausgleichsabgabe. Sie belastete zunächst Betriebe, die keine oder zu wenige „körperbeschädigte Kriegsopfer“ beschäftigten. 1974 wurde das System so reformiert, dass Betriebe mit mehr als 16 Beschäftigten „Schwerbehinderte“ aller Art beschäftigen mussten, wenn sie keine Abgabe zahlen wollten. Seit 2001 regelt das SGB IX Beschäftigungspflicht und Ausgleichsabgabe. Vor dem Gesetz zur Förderung eines inklusiven Arbeitsmarkts im Juni 2023 mussten Unternehmen mit mehr als 20 Beschäftigten, die keine Menschen mit Behinderung beschäftigten, maximal 360 € je unbesetztem Arbeitsplatz zahlen. Ab 2024 sollen solche Unternehmen 720 € pro unbelegtem Arbeitsplatz zahlen.

Ein wichtiger rechtlicher Schritt war die Änderung von Artikel 3 Absatz 3 Satz 2 des Grundgesetzes am 15. November 1994: „Niemand darf wegen seiner Behinderung benachteiligt werden.“ Das SGB IX trat am 1. Juli 2001 in Kraft und sollte bundesrechtliche Regelungen zu Rehabilitation und Teilhabe von Menschen mit Behinderungen zusammenführen.

Seit den 2000er-Jahren stehen Themen wie Barrierefreiheit, Bildung, Eingliederungshilfe, Assistenz, Arbeit, Beschäftigung, Gesundheit und die Lage von Frauen mit Behinderungen im Mittelpunkt. Das Bundesteilhabegesetz sollte Menschen mit Behinderung aus dem Fürsorgesystem herausführen und Eingliederungshilfe zu einem modernen Teilhaberecht weiterentwickeln. Leistungen sollen sich am persönlichen Bedarf orientieren und nicht institutionenzentriert, sondern personenzentriert bereitgestellt werden.

Der UN-Ausschuss für die Rechte von Menschen mit Behinderungen forderte Deutschland 2015 unter anderem auf, den Mehrkostenvorbehalt in der Eingliederungshilfe zu ändern, Deinstitutionalisierung und ambulante Strukturen finanziell zu unterstützen, Eltern mit Behinderungen zu stärken und bei vergleichbarem Einkommen den gleichen Lebensstandard für Menschen mit und ohne Behinderungen zu ermöglichen. 2017 betonte der Ausschuss zu Artikel 19 der Konvention, dass gemeinschaftliche ambulante Leistungserbringung gegen den Willen Betroffener, sogenanntes „Zwangspoolen“, nicht mit der UN-Konvention vereinbar ist.

Ein Schwerpunkt ist der Arbeitsmarkt. 2020 gab es in Deutschland 945 Inklusionsunternehmen, -betriebe und -abteilungen mit 13.590 Beschäftigten mit Schwerbehinderung. 2022 arbeiteten etwa 320.000 Menschen mit Schwerbehinderung an mehr als 3000 Standorten in Werkstätten für behinderte Menschen. Die Beauftragten von Bund und Ländern erklärten 2022 in der „Erfurter Erklärung für einen inklusiven Arbeitsmarkt 2030“, dass der Übergang aus Werkstätten auf den allgemeinen Arbeitsmarkt bei einer Quote von unter einem Prozent seit Jahrzehnten zu selten gelinge. Sie forderten bis spätestens 2025 ein Konzept, um Inklusionsbetriebe zu wichtigen Orten von Ausbildung und Beschäftigung zu entwickeln.

Österreich und Schweiz

In Österreich war seit dem 16. Jahrhundert oft die Geburtsgemeinde im Rahmen des Heimatrechts für arme oder erwerbsunfähige Menschen mit Behinderung zuständig, wenn Familienangehörige nicht halfen. Dieses System unterschied zwischen Einheimischen und Fremden und führte dazu, dass Arme in ihre Heimatgemeinde abgeschoben wurden. 1939 wurde das Heimatrecht im Großdeutschen Reich aufgehoben und nach 1945 durch den Nachweis der Staatsbürgerschaft ersetzt.

Nach dem Ersten Weltkrieg wurden in Österreich Leistungen für „Kriegsbeschädigte“ aufgebaut, etwa Heilbehandlungen, Krankengelder, Körperersatzstücke, orthopädische Behelfe, berufliche Rehabilitation, Renten, Beschäftigungsquoten und Ausgleichstaxen. Das Institut für Erziehungswissenschaft der Universität Innsbruck bewertet diese Leistungen sowie die allgemeine gesetzliche Unfall-, Kranken- und Arbeitslosenversicherung als „bescheiden“. Für nicht erwerbstätige oder als erwerbsunfähig eingeschätzte Menschen mit Behinderung blieb die Lage besonders prekär. Eine Selbsthilfebewegung forderte Gleichstellung ziviler Geschädigter mit Kriegsgeschädigten, Rechtsansprüche und ein Ende des Fürsorgestatus. Diese Ansätze endeten 1938 mit dem Anschluss an das nationalsozialistische Deutsche Reich.

Österreich unterzeichnete 2008 die UN-Konvention und legte seit 2012 Nationale Aktionspläne Behinderung auf, aktuell den „Nationalen Aktionsplan Behinderung 2022–2030 (NAP II)“. Kritisiert wurden später unter anderem Sparpolitik, Ökonomisierung, Paternalismus und ein zu schwach verankerter menschenrechtsbasierter Ansatz. 2020 arbeiteten rund 27.000 Menschen in Werkstätten oder beschäftigungstherapeutischen Einrichtungen der Behindertenhilfe, ohne sozialversicherungsrechtliche Absicherung oder Entlohnung.

In der Schweiz ist die Geschichte ebenfalls stark von Ausgrenzung geprägt. Im Mittelalter hatten Menschen mit Behinderung teilweise Anspruch auf Almosen, später versuchten Behörden das Betteln zu verbieten. Betreuung war vor allem Aufgabe der Angehörigen; konnten diese nicht helfen, sollten Gemeinden unterstützen. Das Heimatrecht besteht in der Schweiz bis heute: Schweizer Staatsangehörige besitzen Bürgerrechte in Kanton und Bürgerort, dem früheren Ort der Unterstützung bei Verarmung.

Die Schweiz bekannte sich am 3. Oktober 1974 zu den auf Menschen mit Behinderung anwendbaren Grundprinzipien der EMRK. Am 15. Mai 2014 trat dort die UN-Behindertenrechtskonvention in Kraft. Der Bundesrat beauftragte 2016 das Eidgenössische Departement des Innern, Gleichstellung in Schlüsselbereichen zu sichern. Vier Handlungsfelder wurden benannt: Gleichstellung, Vernetzung, Steuerung und Transparenz. Seit 2009 sind vor allem die Kantone für Detailregelungen zuständig. Der Kanton Freiburg stellte 2017 ein Modell mit sieben Interventionsbereichen vor: Betreuung, Bildung und persönliche Entwicklung, Arbeit, Mobilität, Wohnen und Infrastrukturen, Vereins- und Gemeinschaftsleben, Kommunikation und Information sowie bereichsübergreifende Achsen.

Kontroversen und Grenzen

Ein Streitpunkt betrifft Sprache. Die Selbstvertretungs-Vereinigung Mensch zuerst – Netzwerk People First Deutschland setzt sich für Formulierungen wie „Mensch mit Lernschwierigkeiten“ ein. Dahinter steht die Entwicklung weg von beleidigenden oder rein medizinischen Begriffen hin zu Formulierungen, die das Mensch-Sein betonen. Erfolgreich wurde das Schema „Mensch mit ...“ sowie die Verwendung Leichter Sprache. In der Bewegung „Disability Pride“ gibt es daran Kritik: Vertreterinnen und Vertreter von „Identity first“ betonen, dass Behinderung Teil der Identität sei und nicht wie ein Zusatz abgelegt werden könne.

Eine weitere Kontroverse betrifft die Markierung von Menschen mit Behinderung. Für kompensationsorientierte Politik muss klar festgestellt werden, wer behindert ist und welchen Grad der Behinderung jemand hat, weil davon Geld- oder Sachleistungen und Nachteilsausgleiche abhängen. Beispiele sind Schwerbehindertenstatus, Merkzeichen und der blaue EU-Parkausweis für Menschen mit außergewöhnlicher Gehbehinderung oder blinde Menschen. Kritiker sehen aber Probleme, wenn Menschen mit multiplen Einschränkungen ohne anerkannten Schwerbehindertenstatus ausgeschlossen werden. Auch in Österreich wird kritisiert, dass Einstufungen zu stark medizinisch und defizitorientiert seien.

Trotz Reformen bleibt das Denken in Kategorien der Fürsorge ein Problem. Matthias Rösch stellte 2022 fest, dass das Bundesteilhabegesetz Verbesserungen gebracht habe, Leistungsträger und Leistungserbringer aber noch stark im Fürsorgegedanken geblieben seien. Fachleute kritisieren außerdem Institutionenzentrierung: Leistungen seien oft an Einrichtungen gebunden, statt flexibel an die einzelne Person angepasst zu werden.

Im deutschen Arbeits- und Sozialrecht entstehen schwierige Grenzen zwischen erwerbsfähigen und nicht erwerbsfähigen Menschen sowie zwischen anerkannt behinderten und nicht anerkannt behinderten Personen. Die Caritas Behindertenhilfe und Psychiatrie begrüßt zwar das Budget für Arbeit als Weg aus Werkstätten für behinderte Menschen, kritisiert aber, dass nur wenige Menschen es nutzen und dass Menschen mit „Werkstattstatus“ strukturell benachteiligt bleiben.

Auch Finanzierung ist umstritten. Beim Bundesteilhabegesetz sollte die Ausgabendynamik in der Eingliederungshilfe gebremst werden. Fachleistungen wurden teilweise aus dem Fürsorgeprinzip des SGB XII herausgelöst, existenzsichernde Leistungen aber weiterhin nach Bedürftigkeit gewährt. Für bedürftige Menschen mit Behinderung gilt nach § 90 SGB IX ein Schonvermögen von 5000 €, während Beziehern von Fachleistungen ohne Grundsicherung ein Schonvermögen von 50.000 € zugestanden wird. Wünsche nach § 104 SGB IX müssen nicht unbegrenzt finanziert werden, wenn Kosten unverhältnismäßig höher sind und der Bedarf anders gedeckt werden kann. Zugleich entschied das Bundesverfassungsgericht am 14. März 2019, dass § 104 SGB IX nicht genutzt werden dürfe, um die Finanzierung teurer Wohnformen für Menschen mit Behinderung pauschal abzulehnen. Grundsätzlich stehen staatliche Leistungen nach der Rechtsprechung aber unter einem „Vorbehalt des Möglichen“, also unter dem, was der Einzelne vernünftigerweise von der Gesellschaft verlangen kann.