Außenpolitik der Bundesrepublik Deutschland

Was ist die Außenpolitik der Bundesrepublik Deutschland?

Die Außenpolitik der Bundesrepublik Deutschland umfasst die Interessen und Ziele, die sich aus geografischen, historischen, kulturellen und weltpolitischen Gegebenheiten ableiten.

In den ersten zwei Jahrzehnten war die Außenpolitik ganz auf die Wiedererlangung der Souveränität und die staatliche Einheit ausgerichtet; alle anderen Interessen wurden dem Wiedervereinigungsgebot untergeordnet, auch die Integration in die EWG und die NATO galten als Mittel dazu.

Erst als sich in der zweiten Hälfte der 1960er Jahre die Einsicht durchsetzte, dass die Vereinigung mit der DDR allenfalls langfristig erreichbar sei, und die Bundesrepublik mit den Ostverträgen 1970 bis 1973 die Grenzziehungen nach dem Zweiten Weltkrieg als rechtlich verbindlich und unverletzlich bestätigte, konnten neue Prioritäten gesetzt werden: die europäische Integration, die Förderung außenwirtschaftlicher Interessen, später auch die weltweite Durchsetzung der Menschenrechte und der Umweltschutz.

Seit 1990 bemüht sich Deutschland verstärkt um politischen Einfluss in multilateralen Entscheidungsprozessen (UN, OSZE, EU, G 20), der seinem Finanzierungsanteil entsprechen soll. Seit dem Ende der 1990er Jahre gehören auch Auslandseinsätze der Bundeswehr zum außenpolitischen Instrumentarium.

Die Außenpolitik wurde erheblich von den jeweiligen Außenministern geprägt, die meist der kleineren Koalitionspartei angehörten und seit 1966 in der Regel Vizekanzler waren.

Normative Vorgaben: Grundgesetz und Völkerrecht

Das Grundgesetz äußert sich an vier Stellen zur Wahrung des Friedens: In der Präambel ist das deutsche Volk vom Willen beseelt, „dem Frieden der Welt zu dienen“. Art. 1 Abs. 2 GG nennt die Menschenrechte als Grundlage des Friedens. Art. 26 Abs. 1 Satz 1 GG erklärt Handlungen für verfassungswidrig, „die geeignet sind und in der Absicht vorgenommen werden, das friedliche Zusammenleben der Völker zu stören, insbesondere die Führung eines Angriffskrieges vorzubereiten“. Art. 24 Abs. 2 GG erlaubt den Beitritt zu einem System der kollektiven Sicherheit, das der „Wahrung des Friedens“ dient.

Die UNO-Mitgliedschaft als System kollektiver Sicherheit entspricht damit klar Art. 24 Abs. 2 GG; nach der Staatsrechtslehre gelten die Grundsätze auch für NATO und WEU als Systeme kollektiver Verteidigung.

Die Präambel nennt Deutschland zudem als „gleichberechtigtes Glied in einem vereinten Europa“. Art. 24 GG erlaubt die Übertragung von Hoheitsrechten auf zwischenstaatliche Einrichtungen; Absatz 3 regt den Beitritt zu einem System der internationalen Streitschlichtung an – eine aktive Aufforderung zur internationalen Einbindung.

Nach Art. 1 GG bekennt sich Deutschland zur Wahrung der Menschenrechte; da Frieden im Grundgesetz nur als Abwesenheit von Krieg gilt, kann dies als Aufforderung gelesen werden, die Menschenrechte auch nach außen zu fördern.

Nach Art. 25 GG unterwirft sich Deutschland dem Völkerrecht und erkennt es unmittelbar im internen Rechtsraum an. Die Bundesrepublik verzichtet auf atomare, biologische und chemische Waffen (ABC-Waffen) – zunächst eine freiwillige Entscheidung Konrad Adenauers bezüglich der Herstellung; mit dem Atomwaffensperrvertrag von 1969 galt der Verzicht auch für Besitz und Verfügungsgewalt, bestätigt durch den Zwei-plus-Vier-Vertrag.

Institutionen und Akteure der Außenpolitik

Bundesregierung: Das Auswärtige Amt, das Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung und das Bundesministerium der Verteidigung sind primär außenpolitisch tätig. Da aber fast alle Politikbereiche internationale Abstimmung erfordern, haben praktisch alle Bundesministerien außenpolitische Kontakte. Die Geschäftsordnung der Bundesregierung weist dem Auswärtigen Amt eine koordinierende Funktion zu: Andere Ministerien dürfen ausländische Gäste nur nach Rücksprache empfangen und internationale Verhandlungen nur mit Zustimmung des Amtes führen (§ 11 GOBReg). Das Bundeskanzleramt kann über seine Spiegelreferate koordinierend wirken.

Deutscher Bundestag: Er kontrolliert vor allem die Außenpolitik der Bundesregierung, insbesondere im Auswärtigen Ausschuss. Nach Art. 59 GG ist seine Zustimmung zu internationalen Verträgen notwendig; der Bundesrat wird beteiligt, wenn ein Vertrag Zuständigkeiten der Länder berührt.

Bundesrat: Er pflegt Beziehungen zu anderen Parlamenten, z. B. durch die Deutsch-Französische, die Deutsch-Polnische und die Deutsch-Russische Freundschaftsgruppe (letzte am 8. April 2022 aufgelöst). Seine Mitglieder wirken in Gremien der EU und europäischen Netzwerken mit und nehmen an internationalen Konferenzen teil.

Nichtregierungsorganisationen: Eine Reihe von NGOs beschäftigt sich mit Außenpolitik, etwa Think Tanks wie die Deutsche Gesellschaft für Auswärtige Politik, Lobbying-Gruppen wie Amnesty International oder Organisationen zur Förderung bilateraler Beziehungen wie die Atlantik-Brücke. Den meisten gemeinsam ist das Bestreben, Entscheidungsträgern alternative Informationsquellen zu bieten und die öffentliche Meinung zu beeinflussen.

Geschichte: Von der Westintegration bis zur Wiedervereinigung

Westintegration: Nach dem Zweiten Weltkrieg war Deutschland enteignet seiner Souveränität; der einzige Ausweg schien Kooperation mit den Alliierten. Ab 1947 leisteten die Amerikaner Marshallplan-Hilfe für Kohle- und Stahlindustrie, 1948 folgte die Währungsreform. Die Londoner Sechsmächtekonferenz 1948 drängte auf Gründung eines westdeutschen Staates; die Berlin-Blockade dauerte vom Juni 1948 bis zum 12. Mai 1949, versorgt wurde Berlin über die Luftbrücke. 1949 wurde die Bundesrepublik gegründet; am 21. September 1949 trat das Besatzungsstatut in Kraft (Kontrolle über Abrüstung, Außenpolitik, Außenhandel u. a.). Im Petersberger Abkommen vom 22. November 1949 behielten sich die Alliierten konsularische Beziehungen, Demontagen und den Beitritt zu internationalen Organisationen vor. 1950 schlug Frankreich eine Europäische Verteidigungsgemeinschaft vor, die scheiterte; im Oktober 1950 entstand die Dienststelle Blank zur Vorbereitung der Wiederbewaffnung. Am 15. März 1951 übernahm Kanzler Konrad Adenauer das Amt des Außenministers. 1951 wurde die EGKS (Montanunion) gegründet; 1952 sah das Luxemburger Abkommen mit Israel 3 Milliarden DM für die Eingliederung von 500.000 Flüchtlingen vor. Das Londoner Schuldenabkommen vom 27. Februar 1953 schuf die Grundlage der deutschen Kreditwürdigkeit.

Souveränität und Hallstein-Doktrin: Mit dem NATO-Beitritt 1955 legte die Bundesrepublik den Besatzungsstatus ab; 1956 wurde die Bundeswehr gegründet. 1957 unterzeichnete sie die Römischen Verträge zur Gründung der EWG. Adenauers Moskau-Besuch im September 1955 brachte diplomatische Beziehungen zur UdSSR und die „Heimkehr der Zehntausend“ (Repatriierung von 2 von 3,3 Mio. Kriegsgefangenen). Beziehungen zu anderen Ostblockstaaten blockierte die Hallstein-Doktrin. Der Élysée-Vertrag vom 22. Januar 1963 mit Frankreich schuf ein „zweites Standbein“; der Streit zwischen „Atlantikern“ und „Gaullisten“ (um Adenauer und Ludwig Erhard) prägte die Außenpolitik im Kalten Krieg. Gegenüber Griechenland blieb eine abschließende bilaterale Einigung zur Wiedergutmachung (z. B. Rückzahlung der Deutschen Zwangsanleihe) bis heute aus.

Ostpolitik und Wiedervereinigung: Nach stillschweigender Aufgabe der Hallstein-Doktrin durch die Große Koalition folgte ab 1969 der Ausgleich mit Polen, der Tschechoslowakei u. a. Die Ostverträge mit der UdSSR (12. August 1970) und Polen (7. Dezember 1970) wurden geschlossen, dann das Vier-Mächte-Abkommen über Berlin (3. September 1971) und der Grundlagenvertrag mit der DDR (21. Dezember 1972). 1973 war die Bundesrepublik bei der KSZE-Eröffnung in Helsinki dabei und wurde am 18. September zusammen mit der DDR UN-Vollmitglied. Die Schlussakte von Helsinki vom 1. August 1975 ebnete gutnachbarliche Beziehungen zu Osteuropa.

Außenpolitik seit 1989/1990 und multilaterales Engagement

Durch den Zwei-plus-Vier-Vertrag erlangte Deutschland die volle Souveränität; die Wiedervereinigung zum 3. Oktober 1990 gilt als Erfüllung des Wiedervereinigungsgebots, das zusammen mit Art. 23 GG a.F. aus dem Grundgesetz gestrichen wurde. Nach dem Ende der Sowjetunion und der bipolaren Weltordnung passten die Kanzler Helmut Kohl und Gerhard Schröder die Ziele an: Deutschland wurde klarer Befürworter der EU-Osterweiterung, Eckpfeiler waren der Euro (ab 1. Januar 2002) und die EU-Verfassung. EU-Fragen sind zunehmend EU-Innenpolitik geworden, da die EU und die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik stärker in die Außenpolitik der Mitgliedsländer eingreifen.

Ein Novum war die Abkehr von der „Scheckbuch-Diplomatie“ (bloße Finanzierung militärischer Konflikte wie im Zweiten Golfkrieg) – vom Sicherheitsimporteur zum Sicherheitsexporteur. Mitte 1993 nahm die Bundeswehr erstmals an einem „out-of-area“-Einsatz in Somalia teil, 1999 beteiligte sie sich an den völkerrechtlich hart umstrittenen Luftangriffen auf Serbien (Präventivschlag gegen eine humanitäre Katastrophe im Kosovo). Nach dem 11. September 2001 beteiligte sich Deutschland an der „Operation Enduring Freedom“ in Afghanistan, nachdem die NATO erstmals den Bündnisfall ausgerufen hatte. Alle Parteien außer der Linken stehen heute hinter den Auslandseinsätzen; der Bundestag muss zustimmen.

Das transatlantische Verhältnis kühlte ab: deutsche Kritikpunkte wie die Todesstrafe und das Kyoto-Protokoll, ein Tiefpunkt im Irak-Konflikt 2002–2003 (Schröders Absage an eine militärische Intervention), dann wieder Aufhellung ab US-Präsident Obama (2008), erneute Trübung durch die NSA-Affäre 2013. Die deutsch-russischen Beziehungen änderten sich abrupt mit dem russischen Überfall auf die Ukraine am 24. Februar 2022.

UN-Mitgliedschaft: Am 18. September 1973 wurde die Bundesrepublik UN-Vollmitglied, zuvor ab 1950 Mitglied der FAO und weiterer Sonderorganisationen. Seit dem 3. Oktober 1990 übt das vereinigte Deutschland die Mitgliedschaft im gesamten UN-System aus und strebt einen ständigen Sitz in einem reformierten Weltsicherheitsrat an. 2019/2020 war Deutschland zum sechsten Mal nicht-ständiges Mitglied im Sicherheitsrat, führte im Juli 2020 (nach April 2019) den Vorsitz und setzte Schwerpunkte: globale Gesundheit, Klima und Sicherheit, Menschenrechte und sexualisierte Gewalt in Konflikten sowie die Bekämpfung der Folgen der COVID-19-Pandemie.

Bilaterale Beziehungen und Sonderfälle

Die Bundesrepublik unterhält weltweit diplomatische Beziehungen, dokumentiert anhand des Beginns der offiziellen Beziehungen und der Botschaftslagen nach Regionen:

Afrika: z. B. Südafrika (seit 14. August 1951), Ägypten (erstmalig 1952, wiederhergestellt 8. Juni 1972), Nigeria (1. Oktober 1960), Namibia (21. März 1990), Südsudan (9. Juli 2011). Bei mehreren Staaten wurden Beziehungen zeitweise abgebrochen und wiederhergestellt, etwa mit Guinea (1971–1975) oder dem Sudan (1965–1971); die deutsche Botschaft in Khartum ist seit 2023 geschlossen.

Amerika: z. B. USA (seit 2. Juli 1951; deutsche Botschaft in Washington, Generalkonsulate u. a. in New York, Los Angeles und San Francisco), Brasilien (10. Juli 1951), Kuba (erstmal 1955, 1963–1975 abgebrochen, wiederhergestellt 18. Januar 1975).

Asien: z. B. Indien (7. März 1951), Japan (19. April 1952), Israel (10. Mai 1965), Volksrepublik China (11. Oktober 1972), Russland (13. September 1955 mit der Sowjetunion, 26. Dezember 1991 mit Russland), Nordkorea (1. März 2001).

Australien und Ozeanien: z. B. Australien (28. Januar 1952), Neuseeland (10. November 1953); zu Niue wurden Beziehungen erst zum 7. Januar 2026 aufgenommen.

Europa: z. B. Frankreich (11. Juli 1951), Vereinigtes Königreich (20. Juni 1951), Polen (14. September 1972), Ukraine (17. Januar 1992), Kosovo (20. Februar 2008).

Ehemalige Staaten: Mit aufgelösten Staaten wie der DDR (14. März 1974 bis 2. Oktober 1990), der Sowjetunion (13. September 1955 bis 26. Dezember 1991, Rechtsnachfolger Russland), der Tschechoslowakei (11. Dezember 1973 bis 31. Dezember 1992, Nachfolger Tschechien und Slowakei) oder Jugoslawien bestanden Beziehungen bis zu deren Auflösung.

Völkerrechtlich umstrittene Gebiete und De-Facto-Regime: Mit Abchasien, Südossetien, Somaliland, Transnistrien und Nordzypern bestehen keine diplomatischen Beziehungen. Mit Taiwan, Palästina und der Autonomen Region Kurdistan gibt es keine offiziellen, aber de facto Beziehungen (Vertretungen in Berlin bzw. deutschen Vertretungen vor Ort); Deutschland erkennt diese Gebiete nicht als souveräne Staaten an – Taiwan als umstrittenes Gebiet, Palästina als israelisch besetztes Gebiet, Kurdistan als Teil des Iraks. Auch die Westsahara wird nicht als souveräner Staat anerkannt.