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Angebotspolitik
Angebotspolitik (auch angebotsorientierte Wirtschaftspolitik) im engeren Sinne ist eine makroökonomische Theorie, die besagt, dass Wirtschaftswachstum am …
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Begriff und Grundannahmen
Angebotspolitik oder angebotsorientierte Wirtschaftspolitik ist im engeren Sinn eine makroökonomische Theorie: Wirtschaftswachstum soll vor allem durch niedrigere Steuern und weniger staatliche Regulierung entstehen. Im weiteren Sinn umfasst sie Konzepte, die Wachstum und Beschäftigung durch bessere Bedingungen auf der Angebotsseite fördern wollen. Angebot meint die Produktion von Waren und Dienstleistungen; Nachfrage ist der Kauf dieser Leistungen.
Ausgangspunkt ist das Say’sche Theorem: „Jedes Angebot schafft sich seine Nachfrage selbst.“ Produktion gilt damit als Schlüssel zum Wohlstand, Konsum als nachfolgende Konsequenz. Bessere Rahmenbedingungen für Unternehmen, etwa geringere Steuern und weniger Vorschriften, sollen deren Renditeerwartungen erhöhen. Unternehmen würden dann mehr investieren, Arbeitsplätze schaffen und das Angebot ausweiten. Niedrigere Preise sowie weniger Inflation und Arbeitslosigkeit werden als mögliche Folgen erwartet.
Steuersenkungen sollen außerdem dazu führen, dass Beschäftigte bei gleicher Arbeit mehr Netto vom Brutto behalten. Dies soll Leistungs- und Sparanreize erhöhen. Nach der Grenzwertlehre von Alfred Marshall stellen Unternehmen Beschäftigte ein, solange deren Lohn dem zusätzlichen Gewinn durch ihre Arbeit entspricht. Höhere Gewinne könnten daher höhere Produktivität, mehr Beschäftigung und höhere Löhne begünstigen.
Die Angebotspolitik im engeren Sinn entstand in den USA als Antwort auf die Stagflation der 1970er Jahre, also das gleichzeitige Auftreten hoher Arbeitslosigkeit und hoher Inflation. Wichtige Ökonomen waren Milton Friedman, Arthur Laffer und Robert Mundell. In Deutschland steht sie eher in der Tradition von Ordoliberalismus und sozialer Marktwirtschaft: Der Staat soll insbesondere als Hüter der Wettbewerbsordnung seine Kernaufgaben wahrnehmen. Einzelne angebotspolitische Thesen sind unter Ökonomen Konsens, andere umstritten oder widerlegt.
Instrumente und Laffer-Kurve
Angebotspolitik will das Gesamtangebot erhöhen, um Produktion und Beschäftigung zu steigern und Preise für Konsumenten zu senken. Wichtige Instrumente sind Investitionen in Humankapital, also etwa Bildung sowie berufliche Aus- und Weiterbildung, Steuersenkungen für Arbeit, Investitionen und unternehmerisches Risiko, Investitionen in Anlagegüter sowie Forschung und Entwicklung und Deregulierung oder Privatisierung zur Förderung von Unternehmensgründungen und Wachstum.
Auch Freihandel gehört dazu: Zölle und nichttarifäre Handelshemmnisse sollen abgebaut werden, damit mehr Wettbewerb Effizienzgewinne und niedrigere Preise ermöglicht. Eine stabile Währung und Preisniveaustabilität sind ebenfalls wichtig; die angebotspolitische Geldpolitik steht dem Monetarismus nahe. Infrastrukturinvestitionen können zugleich nachfrage- und angebotsseitig wirken. Im Unterschied zu höheren Staatsausgaben sollen angebotsseitige Maßnahmen bei Erfolg nicht vor allem Inflationsdruck erzeugen.
Die Laffer-Kurve beschreibt das Verhältnis von Steuersatz und Staatseinnahmen. Bei Steuersätzen von 0 % und 100 % werden nach ihrer Annahme jeweils keine Einnahmen erzielt. Dazwischen liegt ein optimaler Steuersatz mit maximalen Einnahmen. Befürworter folgern: Liegt der Satz über diesem Punkt, kann eine Steuersenkung die Steuerbasis – Einkommen, Gewinne und Verkäufe – so stark vergrößern, dass die Einnahmen steigen. Kritiker verweisen unter anderem auf sinkende Einnahmen und Haushaltsdefizite nach den US-Steuersenkungen von 1981. Andere sehen dies nicht als Widerlegung der Kurve, sondern als Fehleinschätzung des Scheitelpunkts.
USA und Großbritannien
Reaganomics bezeichnet die Wirtschaftspolitik unter US-Präsident Ronald Reagan. Ihre vier Säulen waren langsamer wachsende Staatsausgaben, niedrigere Einkommen- und Kapitalertragsteuern, weniger Regulierung und ein geringeres Geldmengenwachstum zur Inflationsbekämpfung. Paul Volcker, Vorsitzender der US-Notenbank, erhöhte dazu die Leitzinsen. Der Tax Reform Act of 1986 sollte Einkommen- und Kapitalertragssteuern über fünf Jahre um 749 Milliarden US-Dollar senken, vereinfachte das Steuersystem und verringerte Spitzensteuersätze.
Reagan erleichterte oder beseitigte unter anderem Preiskontrollen für Öl und Erdgas, Kabelfernsehen, Ferngespräche, zwischenstaatliche Busverbindungen und Seeschifffahrt. Befürworter verweisen auf das Ende der Stagflation und späteres stärkeres BIP-Wachstum. Die Ergebnisse bleiben aber umstritten: Die Steuereinnahmen gingen zurück und die Staatsverschuldung stieg stark; das US-Finanzministerium kam 2017 ebenfalls zu erheblich niedrigeren Einnahmen gegenüber einer Basislinie.
Der Thatcherismus in Großbritannien verband Privatisierungen, Deregulierung, eine Schwächung des Gewerkschaftseinflusses, Steuerreformen und monetaristische Geldpolitik. Anders als bei Reagan standen Privatisierung und Deregulierung im Zentrum. Nach 1979 stiegen die Zinssätze von 12 % auf 17 %; die Inflation sank, zunächst kam es jedoch zu einer schweren Rezession mit Arbeitslosigkeit von über 12 %. In den 1980er Jahren sank sie wieder unter 7 %.
Bis 1990 wurden mehr als 40 Staatsunternehmen mit 600.000 Beschäftigten privatisiert, über 60 Milliarden GBP an Staatsvermögen verkauft und der Beschäftigungsanteil verstaatlichter Industrien von 9 % auf unter 2 % gesenkt. Handelsliberalisierung senkte Verbraucherpreise durchschnittlich um 8–10 %. Die Reformen erhöhten Produktivität und Wachstum sowie die inflationsstabile Arbeitslosenquote, förderten aber eher die Verbreitung bestehender Technologien als neue Innovationen. Kritiker betonen die soziale Ungleichheit: Der Gini-Koeffizient stieg unter Thatcher um 9 Prozentpunkte.
Entwicklung in Deutschland
Nach der Rezession von 1966/1967 trat an die Stelle der Ordnungspolitik Ludwig Erhards die „Globalsteuerung“: Der Staat sollte die gesamtwirtschaftliche Nachfrage aktiv beeinflussen. Weil die erwarteten Erfolge ausblieben, wuchsen seit Mitte der 1970er Jahre Zweifel an keynesianischen Konzepten. Das „Lambsdorff-Papier“ von Wirtschaftsminister Otto Graf Lambsdorff vom September 1982 markierte die Abkehr der damaligen Regierung von diesen Konzepten und ging dem Bruch der sozialliberalen Koalition voraus.
Die Regierung Kohl setzte ab 1983 Einsparungen bei Kindergeld sowie Renten- und Arbeitslosenversicherung um, senkte Unternehmensbelastungen und später schrittweise die Einkommensteuer. Unternehmensgewinne stiegen, die Investitionsneigung blieb jedoch niedrig. Privatisierungen, etwa von Beteiligungen an Volkswagen AG, VIAG AG, VEBA AG und Salzgitter AG, waren vor allem ordnungspolitisch begründet. Die Postreform von 1989 privatisierte die Bundespost; ab 1992 wurde die Deutsche Flugsicherung GmbH vorbereitet. Deregulierung und flexiblere Beschäftigungsverhältnisse wurden fortgesetzt.
Unter Gerhard Schröder spielten angebotsorientierte Arbeitsmarktreformen ebenfalls eine wesentliche Rolle. Die Minijobreform von 1999 und die Hartz-Reformen schufen einen Niedriglohnsektor, um besonders die hohe Arbeitslosigkeit Geringqualifizierter zu senken; um 2000 lag die Arbeitslosenquote über 10 %. Ulrich Walwei und Marcel Fratzscher bewerten die Agenda 2010 als wichtigen Faktor für sinkende Arbeitslosigkeit beziehungsweise das Ende der Wirtschaftskrise der frühen 2000er Jahre. In den 2020er Jahren forderten Christian Lindner und Friedrich Merz eine angebotsorientierte Politik, unter anderem als Reaktion auf Rezessionen.
Empirische Befunde
Die empirische Forschung bewertet einzelne Instrumente unterschiedlich. Zu Steuersenkungen kam Austan Goolsbee 1999 nach Untersuchung der USA seit den 1920er Jahren zu dem Ergebnis, dass niedrigere Spitzensteuersätze nur geringen Einfluss auf Wachstum hätten und bei den damaligen US-Steuersätzen nicht selbsttragend seien. Mathias Trabandt und Harald Uhlig errechneten, dass Lohnsteuern in den USA um bis zu 30 % und Kapitalertragsteuern um 6 % erhöht werden könnten, ohne die Einnahmen zu senken; für die EU-14 lagen die Werte bei 8 % beziehungsweise 1 %. Ihre dynamische Analyse ergab zugleich, dass sich in der EU-14 54 % einer Lohnsteuersenkung und 79 % einer Kapitalsteuersenkung selbst finanzieren würden. Emmanuel Saez ordnete die USA auf der linken Seite der Laffer-Kurve ein: Steuererhöhungen würden dort die Gesamteinnahmen erhöhen.
Höhere Einkommen reagieren auf Steuererhöhungen laut Artikel kaum durch weniger reale Arbeit, Arbeitszeit, Bildung oder Karriereentscheidungen, sondern eher durch Steuervermeidung. Optimalsteuermodelle zeigen, dass Spitzensteuersätze bei stärker eingeschränkter Steuervermeidung deutlich höher sein könnten. Wissenschaftlicher Konsens besteht darüber, dass niedrigere Einkommen- und Körperschaftsteuern die Einkommensungleichheit erhöhen. Die OECD hält progressive Einkommensteuern und effiziente Geldtransfers für wirksam zur Verringerung von Ungleichheit.
Für Freihandel besteht ein breiter Konsens: Der Abbau von Zöllen und nichttarifären Handelshemmnissen erhöht Wachstum, senkt Konsumentenpreise und schafft Arbeitsplätze. Auch die Deregulierung von Gütermärkten, etwa bei Post, Fernbus, Taxi und Telekommunikation, erhöht nach breitem Konsens Produktivität und Wachstum und senkt Preise. Bei Arbeitsmarktregeln sind die Effekte gemischt: Eine Metaanalyse von 881 Erhebungen aus 75 Veröffentlichungen ergab im Durchschnitt keinen Effekt des Beschäftigungsschutzes auf Arbeitslosigkeit. Höhere Arbeitsmarktflexibilität wird in einer IWF-Analyse mit ungleicherer Einkommensverteilung und mittelfristig geringerem BIP-Wachstum verbunden; andere Forschende kamen zu anderen Ergebnissen.
Humankapital umfasst Gewohnheiten, Wissen, soziales Verhalten und Persönlichkeitsmerkmale einschließlich Kreativität, soweit sie wirtschaftlichen Wert schaffen können. Investitionen darin erhöhen nach breitem Konsens Produktivität, Wirtschafts- und Beschäftigungswachstum; sekundäre Bildung senkt Ungleichheit. Die OECD hebt frühkindliche Bildung, eine möglichst späte Bildungsselektion und enge Zusammenarbeit von Schule und Elternhaus hervor. Studien zufolge fördern auch höhere Ausgaben für Forschung und Entwicklung, staatliche Förderung und Steuererleichterungen für Unternehmen das Wachstum.
Kritik und Verteilungsfrage
Kritiker sehen in Angebotspolitik die Gefahr eines „Race to the bottom“, also eines Wettbewerbs um die niedrigsten Standards. Wenn Staaten durch Lohnzurückhaltung ihre preisliche Wettbewerbsfähigkeit und Exportüberschüsse erhöhen wollten, könne dies die Nachfrage weltweit weiter schwächen. Daraus könne ein Teufelskreis aus Nachfrageschwäche, niedrigem Wachstum und Arbeitslosigkeit entstehen.
Das Center for American Progress kritisiert Maßnahmen nach der Trickle-down-Theorie. Finanzielle Mittel aus Steuersenkungen für Reiche würden demnach häufig nicht konsumiert oder produktiv investiert, sondern gespart, als Kapitalanlage verwendet oder in Steuerparadiese überführt. Dies erhöhe die Ungleichheit, verringere die Mittel mittlerer und niedriger Einkommen, schwäche die Nachfrage und letztlich das Wachstum. Als Hinweis auf ein Verteilungsproblem nennt der Artikel, dass der Einkommenszuwachs einer durchschnittlichen amerikanischen Familie bis Anfang der 1970er Jahre mit der Produktivität stieg, danach aber deutlich hinter ihr zurückblieb.
Eine Umfrage der University of Chicago Booth School of Business aus dem Jahr 2002 ergab bei den damaligen US-Steuersätzen einen Konsens gegen positive Wachstumseffekte von Steuersenkungen. Eine Befragung führender Ökonomen von 2012 stellte einen Konsens fest, dass eine Senkung des US-Lohnsteuersatzes die Steuereinnahmen nicht erhöhen würde.
