Tourismuspolitik

Begriff, Bedeutung und Aufgaben

Tourismuspolitik bezeichnet die zielgerichtete Planung und Gestaltung der touristischen Realität und Zukunft durch staatliche, private und übergeordnete Träger. Wissenschaftlich untersucht sie die politischen Inhalte, Prozesse und Strukturen im Tourismusbereich.

Ihre grundlegende Aufgabe besteht darin, die ökonomischen, ökologischen und sozialen Nutzeffekte des Tourismus zu maximieren und seine negativen Auswirkungen zu verringern. Das Leitbild einer nachhaltigen Tourismusentwicklung hat sich in der Branche weitgehend durchgesetzt. Tourismuspolitik soll die unternehmerische Eigenverantwortung stärken, günstige Rahmenbedingungen schaffen und dadurch die Wettbewerbsfähigkeit der Unternehmen sichern. Außerdem soll sie touristische Anliegen in die allgemeine Wirtschaftspolitik integrieren sowie Entscheidungsgrundlagen und strategische Zielsetzungen erarbeiten, etwa durch Statistik, Forschung, Leitbilder und Konzepte.

Weitere Aufgaben sind die Förderung von Produktgestaltung, Destinationsmarketing und Regionalentwicklung. Auch touristische Infrastruktur wie Verkehrsanlagen sowie Bildungs-, Sport-, Unterhaltungs- und Kongresseinrichtungen soll erhalten und ausgebaut werden.

Warum staatliches Handeln gerechtfertigt wird

Tourismuspolitik wird staatlich legitimiert, weil Tourismus zugleich eine hoheitliche Aufgabe, ein Wirtschaftsfaktor, ein Umweltproblem sowie ein soziales und kulturelles Phänomen ist. Die Reisefreiheit gilt außerdem als Teil des Menschenrechts auf Freizügigkeit und begründet eine Schutzpflicht des Staates.

Konkrete Gründe für staatliche Eingriffe sind:

• Marktversagen kann durch asymmetrische Informationen, Externalitäten, Monopolstrukturen oder öffentliche Güter entstehen. Negative Externalitäten sind beispielsweise die Treibhausgasemissionen von Fluggesellschaften, deren Folgekosten nicht vollständig nach dem Verursacherprinzip getragen werden.
• Im öffentlichen Interesse übernimmt Tourismus gesellschaftspolitische Funktionen, etwa für die Völkerverständigung. Zudem werden öffentliche Güter wie das Landschaftsbild kommerzialisiert und wirtschaftlich in Wert gesetzt.
• In strukturschwachen Regionen kann Tourismus als Leitsektor und Wohlstandsfaktor zur regionalpolitischen Standortförderung beitragen.
• Bei der Gestaltung einer Reise als Dienstleistungsbündel entstehen hohe Transaktionskosten, also Kosten für die notwendige Koordination. Der Staat kann diese beispielsweise durch die Einrichtung und Finanzierung einer Destinationsmanagementorganisation mittragen.
• Ein Gefangenendilemma entsteht, wenn Destinationen um Touristen konkurrieren und ihre Werbung aus öffentlichen Haushalten finanzieren. Steigert eine Destination ihr Werbebudget, müssen andere möglicherweise nachziehen, um Wettbewerbsnachteile zu vermeiden. Die Deutsche Zentrale für Tourismus wird beispielsweise jährlich mit über 28 Mio. € aus dem Bundeshaushalt durch das Bundeswirtschaftsministerium gefördert, um Deutschland international zu vermarkten.

Konzepte, Ziele und Zielkonflikte

Je nach politischer Ebene und institutionellem Auftrag verfolgen tourismuspolitische Akteure unterschiedliche Ziele. Gegensätzliche Interessen können Zielkonflikte auslösen. Ein typischer Konflikt besteht zwischen dem Ziel, die Zahl internationaler Touristenankünfte zur Stärkung des Tourismus als Wirtschaftsfaktor zu erhöhen, und dem Klimaschutz. Besonders der Flugverkehr trägt wesentlich zur globalen Erwärmung bei, die wiederum Tourismusdestinationen vor existenzielle Herausforderungen stellt.

Freyer unterscheidet mehrere Gestaltungskonzepte: marktorientierte Tourismuspolitik, die in Ordnungs- und Gestaltungspolitik unterteilt werden kann, konzeptionell-dogmatische Tourismuspolitik, pragmatische Tourismuspolitik und Tourismuspolitik als Marketing-Aufgabe. Diese Konzepte sind marktwirtschaftlich ausgerichtet. Demgegenüber beruht Tourismuspolitik als universelle Planungsaufgabe auf einem planwirtschaftlichen Ansatz. Aus übergeordneter Sicht lassen sich außerdem eine ganzheitliche Tourismuspolitik und Tourismuspolitik als dynamische Zukunftspolitik unterscheiden.

Die 2009 verabschiedeten „Tourismuspolitischen Leitlinien“ der Bundesregierung verfolgen unter anderem folgende Ziele: Die Bedeutung des Tourismus als Wirtschafts- und Imagefaktor für Deutschland soll stärker ins Bewusstsein von Bevölkerung, Politik und Wirtschaft gelangen. Die Rahmenbedingungen der Tourismuswirtschaft sollen verbessert, nachhaltiger Tourismus gestärkt und die Chancen des demographischen Wandels genutzt werden. Deutschland soll für hervorragende Qualität touristischer Leistungen stehen; Beschäftigte im Tourismussektor sollen besser qualifiziert und das touristische „Produkt Deutschland“ weiterentwickelt werden. Außerdem soll die Teilhabe aller am Tourismus ermöglicht und die Zusammenarbeit zwischen Tourismuspolitik und Tourismuswirtschaft verbessert werden.

Der Koalitionsvertrag für die 18. Legislaturperiode nennt ein gutes Preis-Leistungsverhältnis, Qualität und Freundlichkeit im Service sowie weitere Anstrengungen im Tourismusbereich. Das Gastgewerbe soll sich durch verbesserte Ausbildungsanstrengungen stärker um qualifizierte Fachkräfte bemühen. Der Ausbau der touristischen Infrastruktur soll mit bewährten Förderinstrumentarien unterstützt werden. Die Deutsche Zentrale für Tourismus soll Deutschland weiterhin international vermarkten und auch weniger frequentierte Gebiete bekannter machen. Eine „Initiative Kulturtourismus“ soll Akteure aus Kultur und Tourismus qualifizieren sowie Modellprojekte und innovative Kooperationsformen fördern.

Instrumente der Tourismuspolitik

Staatliche Akteure setzen je nach Gestaltungskonzept und Zielsetzung unterschiedliche Instrumente ein. Zu den ordnungspolitischen Instrumenten gehören hoheitliche oder private Rechtssetzung, etwa Abkommen, Gesetze, Verordnungen, Vorschriften und Verträge, außerdem Rechtspflege sowie Verwaltungsvollstreckung und Rechtsdurchsetzung.

Finanzpolitische Instrumente sind das Budgetrecht, Abgaben wie Steuern, Beiträge, Gebühren und Nutzungsentgelte einschließlich Sanktionen und Geldbußen, Subventionen, Wirtschaftsförderung sowie die Förderung von Wissenschaft, Technik und Ausbildung. Wettbewerbspolitische Instrumente umfassen Kartellverbot, Fusionskontrolle, Liberalisierung, die Ausgabe von Emissionszertifikaten, Konzessionen, Evaluation, Umweltmanagement sowie Innovationsförderung und die Ermittlung von Best practice.

Sicherheitspolitische Maßnahmen reichen von konsularischer Unterstützung, Notrufnummern und Sicherheitskontrollen über Katastrophenvorsorge und Krisenstäbe bis zu Evakuierungen, Wiederaufbauhilfen sowie Einsätzen von Sicherheitskräften und Militär.

Zu den Organisations- und Kooperationsstrukturen zählen die Bildung neuer Organisations- und Trägerstrukturen, Budgethilfen, Koordination, Gremienarbeit, Interessenvertretung in Dachorganisationen, bi- und multilaterale Zusammenarbeit, Kooperationsallianzen und Selbstverpflichtungen. Infrastrukturpolitische Instrumente sind Planung, Flächenerwerb, Bau, Umweltverträglichkeits- und Betriebssicherheitsprüfungen, die Pflege grüner Infrastruktur, die Instandhaltung technischer Infrastruktur und das Management von Schutzgebieten zu Erholungszwecken.

Informations- und kommunikationspolitische Instrumente umfassen die Qualifizierung von Fachkräften, Verbraucheraufklärung, Werbekampagnen, Informations- und Beratungsangebote, Appelle, Handlungsempfehlungen, Öffentlichkeitsarbeit, öffentliche Konsultationen und Volksentscheide sowie Anerkennungen, Auszeichnungen und Ehrungen. Die Instrumente können nach ihrer Eingriffsintensität in harte und weiche Instrumente sowie nach den Beeinflussten, also Anbietern, Nachfragern oder Märkten, geordnet werden.

Strukturen und Akteure auf verschiedenen Ebenen

Tourismuspolitische Strukturen unterscheiden sich international. In Ländern mit großer wirtschaftlicher Abhängigkeit vom internationalen Tourismus ist Tourismuspolitik häufig als Sektoralpolitik mit eigenem Tourismusministerium organisiert. Da Tourismus zahlreiche Politikbereiche berührt, wird sie in anderen Ländern als Querschnittsaufgabe verstanden. Sie muss dann integrierend zwischen den verschiedenen Sektoren wirken.

In Deutschland regelt das Grundgesetz, insbesondere Art. 30 und 70 ff., die Kompetenzverteilung zwischen Bund und Ländern. Die wesentlichen Kompetenzen für die konkretere politische Gestaltung des Tourismus liegen bei den Ländern. Der Bund-Länder-Ausschuss Tourismus dient als Koordinationsgremium.

Deutschland besitzt anders als beispielsweise Frankreich kein eigenständiges Tourismusministerium. Die Bundesregierung ernennt stattdessen einen Tourismusbeauftragten, in der Regel einen Parlamentarischen Staatssekretär beim Bundeswirtschaftsministerium. Federführend für die Koordination auf Bundesebene ist das Bundesministerium für Wirtschaft und Energie. Wegen der Vielschichtigkeit bestehen Überschneidungen mit Ressorts wie Arbeit und Soziales, Umwelt sowie Verkehr und digitale Infrastruktur. Der Tourismusausschuss des Deutschen Bundestages berät tourismuspolitische Gesetzentwürfe, Anträge, Unterrichtungen und Berichte. Der Beirat für Tourismus berät den Bundeswirtschaftsminister; ihm gehören Vertreter der Spitzenverbände, Gewerkschaften, Presse und Verbraucherverbände an.

Zu den nichtstaatlichen und gemischten Akteuren gehört der Deutsche Tourismusverband als Dachverband der landesweiten, regionalen und kommunalen Tourismusorganisationen. Er gründete die Deutsche Zentrale für Tourismus, die Deutschland gegenüber ausländischen Touristen vermarktet. Weitere Akteure sind private Unternehmen und Nichtregierungsorganisationen wie der Naturschutzbund Deutschland, der World Wide Fund for Nature und der Allgemeine Deutsche Fahrrad-Club.

Auf europäischer Ebene ist in der Europäischen Kommission die Generaldirektion Unternehmen und Industrie federführend für die EU-Tourismuspolitik. Die European Travel Commission vermarktet Europa als Tourismusdestination. Global ist die Welttourismusorganisation ein führender Akteur. Sie hat aktuell 156 Mitgliedsstaaten und verfolgt einen verantwortlichen, nachhaltigen und allgemein zugänglichen Tourismus. Der 1991 gegründete World Travel and Tourism Council hebt die Bedeutung des Tourismus als wichtigen Wirtschaftssektor hervor und repräsentiert als einzige Tourismusorganisation weltweit den Privatsektor. Das Tourismuskomitee der Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung arbeitet unter anderem an der Verringerung von Reiseerschwernissen innerhalb ihrer Mitgliedsländer und an nachhaltigem Tourismus. Internationale Nichtregierungsorganisationen wie der World Wide Fund for Nature und die International Union for Conservation of Nature and Natural Resources setzen sich für den Schutz und Erhalt der Natur als Grundlage des Tourismus ein.

Aktuelle Schwerpunkte sind eine inklusive und nachhaltige Tourismusentwicklung, die Folgen und Anpassung an demographischen Wandel und Klimawandel sowie insbesondere die barrierefreie Gestaltung des Tourismus.