Staatsversagen

Begriff und Grundidee

Staatsversagen, auch Politikversagen genannt, bezeichnet in den Wirtschaftswissenschaften staatliche Eingriffe in den Markt, die im Vergleich zur neoklassischen Theorie zu suboptimalen Ergebnissen führen. Diese zeigen sich beispielsweise in einer ineffizienten Güterallokation, in Instabilität oder in Ineffizienz der Produktion. In der Neuen Politischen Ökonomie gilt Staatsversagen als Gegenstück zum Marktversagen.

Für die Analyse ist entscheidend, politische Entscheidungen nicht so zu betrachten, als würden sie von einem vollständig wohlwollenden Staat getroffen. Der schwedische Ökonom Knut Wicksell schrieb 1948, Ökonomen sollten sich stattdessen mit den Strukturen und Anreizen befassen, unter denen politische Entscheidungen entstehen. Nicht nur das angestrebte Ziel, sondern auch die Interessen von Wählern, Politikern, Verwaltungen und organisierten Gruppen beeinflussen daher das Ergebnis der Ressourcenverteilung.

Anreize von Wählern

Wähler haben unterschiedliche Präferenzen. Sie können sich auf den eigenen wirtschaftlichen Vorteil richten, aber auch altruistisch, gerechtigkeitsorientiert oder solidarisch sein. Was dem Gemeinwohl dient, wird von verschiedenen Wählern unterschiedlich beurteilt. Außerdem können persönliche Interessen bewusst im Gegensatz zum Gemeinwohl stehen, etwa wenn sich ein Wähler oder seine Klientel auf Kosten der Allgemeinheit bereichern möchte. Auch ökonomisch oder gemeinnützig irrationale Motive können die Wahlentscheidung beeinflussen.

Anthony Downs beschreibt zur Modellierung des politischen Prozesses einen stark vereinfachten, rein ökonomisch motivierten Wähler. Dieser ist „rational ignorant“, maximiert seinen ökonomischen Nutzen und orientiert sich an den erwarteten Ergebnissen der Politik. Downs selbst hält diese Vereinfachung für unzulässig als vollständige Beschreibung des Wählers, nutzt sie aber, um politische Probleme sichtbar zu machen.

„Rational ignorant“ bedeutet, dass ein Wähler seine Entscheidung nicht besonders umfassend informiert trifft. Die Wahrscheinlichkeit, dass eine einzelne Stimme wahlentscheidend ist, liegt praktisch bei null. Deshalb lohnt es sich für den einzelnen Wähler normalerweise nicht, viel Zeit in die Recherche der für eine informierte Entscheidung notwendigen Sachverhalte zu investieren. Viele Wähler stützen sich daher auf kostenlos zugängliche Informationen, etwa Wahlwerbung und Massenmedien, sowie auf Gespräche mit Familie, Freunden und Arbeitskollegen. Im vereinfachten Modell wird dann der Kandidat gewählt, von dem der größte eigene wirtschaftliche Nutzen erwartet wird.

Anreize für Politik und Verwaltung

Im Modell von Anthony Downs verfolgt eine Regierung als einziges Ziel die Wiederwahl. Für die derzeit nicht regierenden Parteien besteht das entsprechende Ziel darin, gewählt zu werden. Kandidaten müssen sich wie Unternehmen am Markt gegenüber Konkurrenten durchsetzen. Neben der Orientierung an populären Themen und Positionen kann die machthabende Partei versucht sein, die Spielregeln durch Gesetzesänderungen zu ihren Gunsten zu verändern. Dazu gehören Änderungen von Wahlbezirken oder Wahlverfahren.

Bei Beamten folgt daraus nicht, dass sie ihre Aufgaben absichtlich schlecht oder ineffizient erfüllen. Professionelle Normen, Amtsstolz, Verantwortungsbewusstsein und rechtliche Bindungen wirken disziplinierend. Das Problem liegt vielmehr in den institutionellen Anreizstrukturen: Eine Ausweitung von Aufgaben und Ressourcen wird tendenziell begünstigt, während Effizienzgewinne für die Organisation insgesamt nicht in gleichem Maß individuell belohnt werden. Dadurch entsteht ein institutionell bedingter Interessenkonflikt, der unerwünschtes Verhalten fördern kann.

Interessengruppen und Einfluss auf Entscheidungen

Politiker können bei der Unterstützung der Interessen der rational ignoranten Mehrheit oft wenig gewinnen. Für sie kann es deshalb attraktiver sein, Sonderinteressen zu bedienen. Verstärkt wird diese Tendenz durch Kuhhändel: Politische Gegner vereinbaren, dass jeweils die Klientel des anderen durch bestimmte Maßnahmen begünstigt wird.

Lobbyismus entsteht auch durch Informationsasymmetrien, also eine ungleiche Verteilung von Informationen. Politiker sind Generalisten und können keine Experten für alle Produktionsprozesse, Technologien, Regulierungseffekte und Marktstrukturen sein. Lobbyisten treten daher als Informationsintermediäre auf. Sie verfügen über private Informationen und geben diese strategisch gefiltert weiter.

Zwischen Politikern und Lobbyisten kann eine Symbiose entstehen. Lobbyisten investieren in ihre Reputation, weil nachweisbar falsche oder irreführende Informationen ihren späteren Zugang zur Politik beschränken. Die Einflussnahme kann daher einerseits durch Wissensaufbau erfolgen, andererseits aber auch manipulativ sein, etwa durch Agenda Setting und Framing komplexer Sachverhalte. Diese Interaktionen werden unter anderem mit Methoden der Spieltheorie untersucht.

Kurzsichtigkeit, Rent-Seeking und Organisationsineffizienz

Der politische Prozess ist häufig weniger transparent als die Entscheidungen eines Unternehmens. Wenn ein Unternehmer notwendige Ausgaben für die Instandhaltung seiner Firma und seiner Investitionsgüter unterlässt, sinken der Wert dieser Güter und damit der Firmenwert. Werden Rücklagen im operativen Geschäft aufgebraucht, weist das Unternehmen einen Verlust aus. Außerdem zeigt der Aktienwert laufend, wie der Markt die Auswirkungen der Managemententscheidungen auf die künftige Ertragslage einschätzt.

Für den Staat gibt es dagegen keine doppelte Buchführung und keinen vergleichbaren Marktindikator, der Wertgewinne oder Wertverluste einer Volkswirtschaft unmittelbar sichtbar macht. Politiker haben daher ein stärkeres Interesse als Unternehmer, nationale Rücklagen und Anlagevermögen auszubeuten oder Schulden zu machen, um kurzfristige Wohlfahrtsgewinne zu erzeugen. Diese Kurzsichtigkeit kann langfristig zu schlechten Ergebnissen führen.

Beim Rent-Seeking versuchen Akteure, Vorteile nicht durch bessere Produkte und Dienstleistungen im Wettbewerb, sondern durch politischen Einfluss zu erhalten. Im Extremfall entsteht ein Amigo-Kapitalismus, englisch „crony capitalism“. Unternehmerischer Erfolg hängt dann von engen, oft korrupten Beziehungen zur Regierung ab, die sich beispielsweise durch Steuererleichterungen, Lizenzen und Subventionen erkenntlich zeigt.

Große hierarchische Organisationen haben andere Anreize zur Kostenkontrolle und Qualitätsverbesserung als wettbewerbliche Märkte. Unternehmen, die auf Märkten nicht effizient produzieren oder keine nachgefragten Produkte anbieten, werden langfristig durch Gewinneinbußen oder Marktaustritt sanktioniert. Diese direkte Rückkopplung fehlt in großen hierarchischen Organisationen, unabhängig davon, ob sie öffentlich oder privat sind. Ursachen sind Informationsasymmetrien, weiche Budgetrestriktionen und die begrenzte Messbarkeit von Leistung. Ein Markt mit vielen kleinen konkurrierenden Unternehmen hat allerdings eigene Ineffizienzen, etwa hohe Transaktionskosten bei der Suche nach vertrauenswürdigen Kooperationspartnern. Deshalb kann es effizient sein, Teile der Wertschöpfungskette in hierarchischen Unternehmen zusammenzufassen.

Markt oder Staat

Regierungen beeinflussen den Ressourceneinsatz und den Wohlstand stark. Für die wirtschaftliche Entwicklung sind innere und äußere Sicherheit sowie ein Rechtssystem wichtig, das Bürger und ihr Eigentum schützt und Verträge unparteiisch durchsetzt. Außerdem gibt es öffentliche Güter, die der Markt nur schwer bereitstellen kann. Dazu zählen Landesverteidigung, Straßen und Dämme. Sie stiften allgemeinen Nutzen, und ihre Nutzung lässt sich nur schwer auf zahlende Kunden beschränken. Daher können sie in der Regel effizienter durch den Staat oder öffentliche Körperschaften bereitgestellt werden. Öffentliche Güter machen jedoch nur einen kleinen Teil der Volkswirtschaft aus.

Mit zunehmender Ausweitung der Regierungstätigkeit ist zu erwarten, dass der Staat Bereiche verlässt, in denen staatliche Bereitstellung effizient ist, und sich auf Tätigkeiten ausdehnt, für die der politische Prozess weniger geeignet ist. Ab einem bestimmten Punkt kann eine höhere Staatsquote deshalb negative Wirkungen auf die Volkswirtschaft haben. Empirische Studien ermitteln einen negativen Zusammenhang zwischen dem langfristigen Wachstum einer Volkswirtschaft und der Staatsquote.

Je nachdem, wie gut der Markt ein Gut bereitstellt, unterscheidet der Artikel folgende Fälle:

• Bei guter Markteffizienz handelt es sich um private Güter, zum Beispiel Gebrauchs- und Verbrauchsgüter.
• Bei nicht optimaler Markteffizienz geht es um meritorische Güter, etwa Schulen und Krankenhäuser.
• Wenn der Markt nicht funktioniert, werden öffentliche Güter und Gemeingüter genannt, beispielsweise Landesverteidigung und das Straßennetz.
• Wenn Verbote eine Marktbereitstellung verhindern, handelt es sich um demeritorische Güter, etwa illegale Drogen und Zwangsprostitution.