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Sozialpolitik (Schweiz)
Sozialpolitik ist in der Schweiz wie in anderen Ländern die Bezeichnung für Massnahmen zur Verbesserung der wirtschaftlichen und sozialen Situation …
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Grundidee und Ziele
Sozialpolitik bezeichnet in der Schweiz Massnahmen zur Verbesserung der wirtschaftlichen und sozialen Lage, besonders von benachteiligten gesellschaftlichen Gruppen. Träger sind vor allem der Staat, daneben auch Unternehmen, Gewerkschaften, NGOs und Kirchen. Der Artikel weist am Anfang darauf hin, dass er nicht hinreichend belegt sei und weitgehend Theoriefindung enthalte.
Zentrales Ziel ist soziale Sicherheit: Menschen sollen bei sozialen Risiken wie Krankheit, Unfall, Arbeitslosigkeit oder anderen ausserordentlichen Lebensereignissen einen «ordentlichen» Lebensstandard behalten können. Dabei geht es in der Gegenwart nicht nur um das nackte Überleben, sondern um ein soziales Existenzminimum, also ein Existenzminimum gemessen am üblichen Lebensstandard eines reichen Landes.
Daneben soll Sozialpolitik den allgemeinen Wohlstand heben und möglichst vielen Menschen Teilhabe daran ermöglichen. In der schweizerischen Bundesverfassung wird dies im Zweckartikel Art. 2 BV allgemein beschrieben. Art. 41 BV enthält seit 1998 Sozialziele, die konkreter sind, aber nicht einklagbar.
Typ des Schweizer Sozialstaats
Der Begriff Sozialpolitik ist unscharf. In der Lehre werden verschiedene Sozialstaatstypen unterschieden: der Sozialversicherungsstaat nach Bismarck und der Versorgungsstaat nach Beveridge. In der Praxis kommen diese Typen nicht in reiner Form vor.
Die Schweiz wird als Sozialversicherungsstaat der politischen Mitte beschrieben. Das System ist ein Mischsystem, in dem die Versicherten mit Beiträgen die Mittel für den Risikoausgleich im Wesentlichen selbst aufbringen. Wer versichert ist, hat Rechtsansprüche auf Leistungen; Bedürftigkeit muss dafür nicht nachgewiesen werden. Die Sozialhilfe greift erst ein, wenn Lücken in den Sozialversicherungen bestehen. Dieses Nachrangigkeitsprinzip heisst Subsidiarität.
Wichtig ist in der Schweiz die Eigenverantwortung. In der sozialen Krankenversicherung zeigt sich das etwa an hohen Eigenleistungen wie Selbstbehalten, Franchisen, keiner Vergütung von Zahnarztkosten und tiefer Vergütung von Pflegekosten. Auch Einheitsprämien und Zugangsbarrieren zur Sozialhilfe, etwa Rückerstattungspflicht bezogener Leistungen aus Arbeitserwerb oder Verwandten-Unterstützungspflicht, werden als Ausdruck dieses Systems genannt.
Wichtige Rechtsgrundlagen
Die schweizerischen Sozialversicherungen beruhen auf mehreren Bundesgesetzen. Zur Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge gehören das Bundesgesetz über die Alters- und Hinterlassenenversicherung vom 20. Dezember 1946 (AHVG), das Bundesgesetz über die Invalidenversicherung vom 19. Juli 1959 (IVG), das Bundesgesetz über Ergänzungsleistungen zur Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenversicherung vom 19. März 1965 (ELG), das Bundesgesetz über die berufliche Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge vom 25. Juni 1982 (BVG) und das Bundesgesetz über die Freizügigkeit in der beruflichen Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge vom 17. Dezember 1993 (FZG).
Weitere Grundlagen sind das Bundesgesetz über die Krankenversicherung vom 18. März 1994 (KVG), das Bundesgesetz über die Unfallversicherung vom 20. März 1981 (UVG), das Bundesgesetz über die Militärversicherung vom 19. Juni 1992 (MVG) und das Bundesgesetz über die Erwerbsersatzordnung für Dienstleistende in der Armee, Zivildienst und Zivilschutz vom 25. September 1952 (EOG).
Für Familienzulagen nennt der Artikel das Bundesgesetz über die Familienzulagen in der Landwirtschaft vom 20. Juni 1952 (FLG). Für die Arbeitslosenversicherung nennt er das Bundesgesetz über die obligatorische Arbeitslosenversicherung und die Insolvenzentschädigung vom 25. Juni 1982 (AVIG).
Entstehung in Industrialisierung und Arbeiterschutz
Die Entstehung des Sozialstaates wird als Antwort auf die «soziale Frage» dargestellt. Damit sind die sozialen Probleme gemeint, die besonders im 19. Jahrhundert durch Industrialisierung, Lohnarbeit und Massenarmut entstanden. Die Wohnbevölkerung stieg von 1,6 Millionen im Jahr 1798 auf rund drei Millionen gegen Ende des 19. Jahrhunderts. Immer mehr Menschen waren lohnabhängig und lebten trotz Arbeit in Not.
Besonders betroffen waren Landbevölkerung und frühe Fabrikarbeiter. Der Artikel nennt Arbeitszeiten von täglich 15 Stunden, meist ohne Ferien, und Löhne nahe am Existenzminimum. Auch Kinderarbeit war verbreitet. Ein Lehrer aus Appenzell Ausserrhoden berichtete 1877, dass schulpflichtige Kinder vormittags die Schule besuchten und daneben 16 bis 18 Stunden in der Appretur arbeiteten. Arbeiterwohnungen waren oft eng und unhygienisch, Krankheiten konnten sich leicht verbreiten, und bei Arbeitsverlust, Unfall, Krankheit oder Alter fehlte Schutz.
Im 19. Jahrhundert lag die Arbeiterschutzgesetzgebung zunächst bei den Kantonen. Erste Gesetze betrafen vor allem Kinderarbeit, damit die Schulpflicht umgesetzt werden konnte: Mindestalter, Verbote von Nachtarbeit und Arbeitszeitbeschränkungen. Vor der Totalrevision der Bundesverfassung hatten neun Kantone eigene Arbeiterschutzgesetze; nur drei beschränkten auch die Arbeitszeit Erwachsener. Wegen grosser Unterschiede zwischen den Kantonen erhielt der Bund 1874 die Kompetenz für den Fabrikarbeiterschutz.
Das eidgenössische Fabrikarbeiterschutzgesetz wurde drei Jahre später eingeführt und orientierte sich am Glarner Arbeitsschutzgesetz. Es begrenzte die Arbeit auf elf Stunden pro Tag beziehungsweise 65 Stunden pro Woche, verbot Kinderarbeit in Fabriken für Kinder unter 14 Jahren und schuf drei eidgenössische Fabrikinspektorate. In einem Referendum wurde es knapp mit 181'000 gegen 171'000 Stimmen angenommen. Später beschränkte das «Samstagarbeitsgesetzlein» die Arbeit am Samstag bis 17 Uhr.
Kriege, Landesstreik und AHV
Vor dem Ersten Weltkrieg war eine grössere Revision des Fabrikgesetzes geplant: Das neue Fabrikgesetz vom 18. Juni 1914 sah eine 59-Stunden-Woche und höchstens zehn Stunden Arbeit pro Tag vor. Wegen des Kriegsausbruchs wurde die Inkraftsetzung verschoben. Das Bundesgesetz über eine obligatorische Kranken- und Unfallversicherung, kurz KUVG, wurde 1911 beschlossen, nachdem die Grundlage 1890 in der Bundesverfassung festgesetzt worden war. Es trat am 1. April 1918 in Kraft.
Während des Ersten Weltkriegs blieb die sozialpolitische Entwicklung kurz stehen. Die Not durch teurere Lebensmittel und Lohnausfälle wegen der Mobilmachung wurde vor allem von staatlichen und gemeinnützigen Organisationen aufgefangen.
Gegen Kriegsende verschärfte sich die Lage. 1918 erhielt rund ein Sechstel der Bevölkerung weniger als das Existenzminimum, während sich die Preise verdoppelten. Das Oltener Aktionskomitee (OAK) rief Anfang November 1918 zum nationalen Landesstreik auf. Gefordert wurden unter anderem Proporzwahlrecht, Frauenstimmrecht, Arbeitspflicht, die 48-Stunden-Woche und eine Alters- und Hinterlassenenversicherung. Rund 400'000 Demonstrierende beteiligten sich an Besetzungen von Fabriken, Eisenbahnen und öffentlichen Verwaltungen. Nachdem in Grenchen drei Arbeiter erschossen worden waren, brach das OAK den Streik in der Nacht auf den 15. November ab.
Aus Sicht des revolutionären Flügels war der Streik eine Niederlage, doch viele Forderungen gelangten in die Politik. Die Nationalratswahlen 1919 fanden erstmals nach dem Proporzwahlrecht statt; die Sozialdemokraten verdoppelten ihre Sitzzahl auf 20 Prozent. In der folgenden Legislatur wurden mehr als ein Dutzend Gesetze und Gesetzesänderungen zum Arbeitsrecht und Sozialwesen beschlossen.
Die Alters- und Hinterlassenenversicherung (AHV) kam erst später zustande. Eine 1925 lancierte Initiative zur AHV wurde ebenso wie spätere Vorlagen abgelehnt; 1931 scheiterte ein Gesetzesvorschlag erneut. Nach der Mobilmachung von 1940 versprach Bundesratspräsident Pilet-Golaz in einer Radioansprache Arbeit für die Bevölkerung. Danach kam es rascher zu Reformen, darunter Erwerbsersatz für Wehrpflichtige, Arbeitslosenversicherung und Vorbereitungen für die AHV. 1943 wurden die Sozialdemokraten mit 56 Sitzen stärkste Fraktion, und mit Ernst Nobs trat ein Sozialdemokrat in den Bundesrat ein. Am 6. Juli 1947 wurde das Bundesgesetz zur Schaffung der AHV mit deutlichem Mehr angenommen.
Nachkriegszeit und heutige Herausforderungen
Nach 1945 prägten das 1937 geschlossene «Friedensabkommen» zwischen Schweizer Gewerkschaften und Unternehmern und die AHV eine Zeit relativen Arbeitsfriedens bis in die 1960er Jahre. Weil Streiks ausblieben oder von Gewerkschaften kaum organisiert wurden, verlagerten sich Konflikte um Arbeitsorganisation und Löhne stärker in die Betriebe. Kündigungen und häufige Betriebswechsel ersetzten teilweise kollektive Interessenvertretung.
Unternehmen führten in den 1940er Jahren Massnahmen betrieblicher Sozialpolitik ein, um Beschäftigte zu motivieren, Arbeitskraftreserven zu erschliessen und Konflikte einzugrenzen. Dazu gehörten Wohlfahrtsfonds für Alter und Krankheit, Kantinen und «Wohlfahrtshäuser» mit Angeboten wie Nähkursen. Auch betriebliches Vorschlagswesen und Massnahmen zur Identifikation mit der Firma wurden eingesetzt. Zugleich kamen bei Rationalisierung und Akkordarbeit auch Konzepte aus der NS-Rüstungsindustrie zum Einsatz; besonders diese Arbeitsintensivierungen führten zu Kündigungen und Fluktuation, die durch betriebliche Sozialpolitik ausgeglichen werden sollten.
In der Gegenwart sind Armut und Not trotz ausgebauter sozialer Sicherheit nicht verschwunden. Der Artikel nennt die Verdoppelung der Sozialhilfeausgaben im letzten Jahrzehnt des 20. Jahrhunderts als Indiz für eine verschlechterte soziale Lage vieler Menschen. Zu Beginn des 21. Jahrhunderts wird eine Armutsquote von 5–10 % der Bevölkerung genannt. Wichtigste Ursache für Verarmung ist Erwerbslosigkeit, also Arbeitslosigkeit oder Arbeitsunfähigkeit. Knapp 30 % der erwerbslosen Menschen gelten als arm. Geschiedene Frauen mit oder ohne Kinder sowie alleinerziehende Elternteile sind mit etwa 20 % ebenfalls stark betroffen. Drei oder mehr Kinder erhöhen das Armutsrisiko auf rund 15 %. Alleinstehende Männer sind mit gut 16 % stärker armutsgefährdet als alleinstehende Frauen mit knapp 12 %.
Ein kleiner, aber wachsender Teil der Bevölkerung ist durch Sozialversicherungen nicht ausreichend abgesichert. Viele Systeme, etwa berufliche Vorsorge, Unfallversicherung sowie teilweise AHV und IV, hängen von der Vorsorgegeschichte ab: Wer regelmässig aus Erwerbseinkommen Beiträge bezahlt hat, ist besser geschützt. Menschen ohne regelmässiges Einkommen, mit zu geringem Einkommen wie Working Poor oder mit Unterbrüchen in der Erwerbsbiographie, häufig Frauen, sind deshalb in ihrer Vorsorgefähigkeit zunehmend eingeschränkt.
