Niedriglohn

Kernbegriffe und Definitionen

Niedriglohn bezeichnet ein Arbeitsentgelt eines vollzeitbeschäftigten Arbeitnehmers, das knapp oberhalb oder unterhalb der Armutsgrenze liegt. Liegt der Lohn darunter, reicht selbst eine Vollzeitbeschäftigung nicht aus, um den Lebensunterhalt angemessen zu sichern. In Deutschland gilt als absolute Armutsgrenze beispielsweise das Sozialhilfeniveau.

Als Lohn zählt der effektiv gezahlte Bruttolohn oder das Bruttogehalt aus unselbstständiger Arbeit. Dazu gehören auch Weihnachts- und Urlaubsgeld, Zuschläge, Prämien und Naturalleistungen. „Billiglohn“ ist eine umgangssprachliche Bezeichnung für Niedriglohn beziehungsweise extrem niedrige Löhne. Bei legal Beschäftigten wird von Billiglohn gesprochen, wenn der Stundenlohn deutlich unter den tariflichen Untergrenzen des jeweiligen Gewerbes liegt.

Die OECD-Definition misst Niedriglohn nicht unmittelbar an der Armutsgrenze. Danach gilt ein Bruttolohn als niedrig, wenn er unter zwei Dritteln des nationalen Medianbruttolohns aller Vollzeitbeschäftigten liegt. Der Median ist der mittlere Wert einer nach Löhnen geordneten Reihe: Eine Hälfte der Beschäftigten verdient mehr, die andere weniger als diesen Wert.

Niedriglohn ist vom Mindestlohn zu unterscheiden. Der Mindestlohn ist ein gesetzlich festgelegtes Arbeitsentgelt, das die untere Grenze für eine Beschäftigung bildet. Seine Höhe liegt häufig nahe an der Niedriglohngrenze. Lohndumping bezeichnet dagegen niedrigere Exportpreise für Waren und Dienstleistungen, die durch geringere Arbeits- und Lohnnebenkosten in einem Niedriglohnland ermöglicht werden. Die WTO erkennt Lohndumping als legales Mittel der Wettbewerbsfähigkeit an, weil es auf einem Kostenvorteil und nicht auf räumlicher Preisdifferenzierung beruht. Der Bundesgerichtshof und das Bundesarbeitsgericht gehen von Lohnwucher nach § 291 Abs. 1 Nr. 3 StGB aus, wenn die Entlohnung unter zwei Dritteln des ortsüblichen oder Tariflohns liegt. Kein Lohndumping liegt vor, wenn das Entgelt der Grenzproduktivität der Arbeit entspricht.

Niedriglohn in Industriestaaten

Seit Ende der 1980er Jahre weitete sich der Niedriglohnsektor in Industriestaaten durch technischen Wandel und Globalisierung aus. Globalisierung bedeutet hier vor allem die Zunahme des internationalen Handels und der weltwirtschaftlichen Arbeitsteilung. Marktorientierte, niedrigproduktive Tätigkeiten wurden zunehmend durch Importe ersetzt. Dadurch ging die Zahl geringqualifizierter Beschäftigungen in Industriestaaten zurück, während zugleich mehr Menschen solche Tätigkeiten nachfragten, unter anderem wegen einer steigenden Erwerbstätigkeit von Frauen und der Einwanderung zusätzlicher Arbeitskräfte. Gleichzeitig stieg die Nachfrage nach hochqualifizierten Beschäftigten.

In der Folge sanken die Löhne für niedrigqualifizierte Tätigkeiten, während die Löhne für hochqualifizierte Tätigkeiten durch einen Nachfrageüberschuss zunahmen. Diese Entwicklung wurde dadurch verstärkt, dass gesetzliche Mindestlöhne teilweise fehlten oder real sanken, weil sie über Jahre nicht angehoben wurden. Die abnehmende gewerkschaftliche Organisation und die zunehmende Aufsplitterung der Lohnverhandlungssysteme schwächten die Gegenmacht der Beschäftigten. Der Artikel weist darauf hin, dass die Geschichte des Niedriglohns vor den 1980er Jahren, einschließlich der Entwicklung seit der industriellen Revolution und des Rückgangs des Niedriglohnsektors in den 1960er und 1970er Jahren, nicht vollständig dargestellt ist.

In Deutschland stieg der Anteil gering bezahlter Beschäftigter in den 1980er und 1990er Jahren entgegen dem internationalen Trend zunächst nicht an. Anfang der 2000er Jahre förderte die Umsetzung des Hartz-Konzepts jedoch die Entstehung des Niedriglohnsektors. Der damalige Bundeskanzler Gerhard Schröder erklärte am 28. Januar 2005 beim World Economic Forum in Davos, Deutschland habe „einen der besten Niedriglohnsektoren“ Europas aufgebaut und die Arbeitsaufnahme durch entsprechende Anreize bei Unterstützungszahlungen gefördert.

Besonders gefährdet sind Frauen, jüngere Menschen, Geringqualifizierte, Personen ohne abgeschlossene Berufsausbildung, Beschäftigte von Zeitarbeitsfirmen sowie Teilzeitbeschäftigte. Nach Erhebungen des Instituts für Arbeit und Qualifikation der Universität Duisburg-Essen lag das Risiko eines Stundenlohns unter 9,30 € bei Beschäftigten ohne Berufsabschluss bei 46,6 %: bei Männern bei 38,8 %, bei Frauen bei 53,4 %. Bei abhängig Beschäftigten mit abgeschlossener Berufsausbildung waren 24,3 % betroffen, darunter 17,2 % der Männer und 31,6 % der Frauen. Bei Akademikern unterschritten 8,6 % diese Schwelle. Niedriglöhne konzentrieren sich besonders in Kleinbetrieben sowie im Handels- und Dienstleistungsbereich.

Niedrige Löhne gehen laut Artikel häufig mit schlechteren Arbeitsbedingungen, unzureichender sozialer Absicherung und fehlenden Chancen auf Weiterbildung, Qualifizierung und beruflichen Aufstieg einher. Außerdem fallen Lohnersatzleistungen bei Arbeitslosigkeit oder Krankheit geringer aus. Niedriglohn kann dadurch Altersarmut und die Verarmung größerer Teile der Volkswirtschaft begünstigen.

Deutschland und Österreich

Für Deutschland wird das Bruttoarbeitsentgelt sozialversicherungspflichtiger Vollzeitbeschäftigter betrachtet. Der Anteil der Niedriglohnempfänger lag 1994 bei 16 %, 2000 bei 19 %, 2002 bei 20 %, 2004 bei 22 %, 2007 bei 23 % und 2017 bei 22,8 %. Für einzelne Jahre nennt die Tabelle Spannbreiten, etwa 15 %–17 % für 1995, 20 %–22 % für 2006 und 20 %–22 % für 2009. Nach Angaben des vierten Armuts- und Reichtumsberichts der Bundesregierung stieg die Niedriglohnquote nach Berechnungen des Instituts Arbeit und Qualifikation von gut 20 % im Jahr 2000 bis 2007 auf rund 24 % und schwankte danach um rund 23 %.

2009 lag der Medianlohn in Westdeutschland bei 14,25 € pro Stunde beziehungsweise 2676 € pro Monat. Die Niedriglohngrenze lag bei 9,50 € pro Stunde beziehungsweise 1784 € pro Monat. Je nach Quelle erhielten 20,2 % bis 22 % der betrachteten Gruppe einen Niedriglohn. Weitere in der Tabelle genannte Niedriglohngrenzen sind 1546 € brutto pro Monat für 1998, 1779 € für 2005, 1802 € für 2010, 1993 € für 2014, 2056 € für 2015 und 2139 € beziehungsweise 10,80 € pro Stunde für 2017. Für 2006 bis 2008 werden Stundenwerte von 9,85 €, 9,62 € und 9,50 € genannt.

Deutschland hat seit 2015 einen allgemeinen gesetzlichen Mindestlohn. In anderen europäischen Ländern lagen Mindestlöhne bei 40,5 % bis 62,7 % des jeweiligen landesspezifischen Vollzeit-Medianlohns. Für deutsche Zeitarbeitsfirmen wurde von Gewerkschaften des Deutschen Gewerkschaftsbundes ein Mindestlohn von 7,80 € vereinbart; dennoch kamen teilweise Fälle vor, in denen dieser durch Lohndumping deutlich unterschritten wurde. 2010 bezogen 1,383 Millionen Menschen zusätzlich Arbeitslosengeld II, um die Grundsicherung zu erreichen. Im Mai 2018 waren es 1,108 Millionen sogenannte Aufstocker.

In Österreich kritisiert die Arbeiterkammer zu laxe Gesetze gegen Lohndumping ausländischer Firmen. Diese schicken Beschäftigte zur Arbeit nach Österreich. Beanstandet werden unter anderem Verfahren, durch die Sozialabgaben nicht ordnungsgemäß bezahlt werden.

Niedriglohn in Entwicklungsländern

Bei Entwicklungsländern bezieht sich Niedriglohn auf ein sehr geringes Lohnniveau eines Exportlandes im Vergleich zum importierenden Land, meist einem fortgeschrittenen Industriestaat. Ein Lohn gilt in diesem Zusammenhang als niedrig, wenn das Arbeitsentgelt für eine vergleichbare Tätigkeit bei gleichem Alter nach westlichen Maßstäben sehr gering ist. Die Stundenlöhne für Industrieerzeugnisse aus Entwicklungsländern liegen beispielsweise meist unter 50 Cent pro Stunde. Solche Beschäftigungen sind häufig mit sehr harten Arbeitsbedingungen verbunden.

Die historische Entstehung wird mit der internationalen Arbeitsteilung und der Spezialisierung auf komparative Vorteile erklärt. Seit der zweiten Hälfte des 19. Jahrhunderts spezialisierten sich Volkswirtschaften zunehmend auf jene Güter, die sie vergleichsweise günstig herstellen konnten. Um 1870 konzentrierte sich Europa stärker auf kapitalintensive Produkte, während die „Neue Welt“ und Kolonialländer Rohstoffe sowie land- und arbeitsintensive Güter lieferten. Als historischer Meilenstein gilt der Glen Grey Act von 1894 in der damaligen britischen Kapkolonie. Er wurde durch Premierminister Cecil John Rhodes initiiert und schuf eine gesetzliche Grundlage für die bereits in Grundzügen vorhandene Rassentrennungspolitik sowie für das ökonomische Modell der späteren Apartheidideologie.

Nach den durch den Ersten und Zweiten Weltkrieg unterbrochenen Globalisierungstendenzen lebte die internationale Arbeitsteilung seit den 1960er Jahren wieder auf. International tätige Unternehmen verlagerten industrielle Produktion und Dienstleistungen in Entwicklungsländer, weil sie dort geringere Produktionslöhne und damit niedrigere Kosten vorfanden.

Das Ricardo-Modell verbindet das relative Lohnniveau mit dem relativen Produktivitätsniveau. Bei vollkommenem Wettbewerb erfolgt die Entlohnung nach der Grenzproduktivität der Arbeit, also nach dem zusätzlichen Produktionsergebnis einer weiteren Arbeitseinheit. Bei niedriger Produktivität ist deshalb im Modell auch der Lohn niedriger. Die Tabelle „USA = 100“ nennt für das Jahr 2000 folgende internationale Stundenentgelte von Produktionsarbeitern: USA 100, Deutschland 121, Japan 111, Spanien 55, Südkorea 41, Portugal 24, Mexiko 12 und Sri Lanka 2, wobei sich der Sri-Lanka-Wert auf 1969 bezieht.

Entwicklungsländer verfügen laut dem Modell über viele Arbeitskräfte, aber wenig Kapital. Industrieländer haben dagegen ein relativ geringes Arbeitspotenzial und eine reichliche Kapitalausstattung. Deshalb spezialisieren sich Entwicklungsländer auf arbeitsintensive, wenig kapitalintensive Güter, während Industrieländer kapitalintensive Produkte exportieren. Historisch postulierte sozialistische Theorien wie das Eherne Lohngesetz und die Verelendungstheorie werden als empirisch nicht bestätigt und für die aktuelle Diskussion als unbedeutend bezeichnet.

Folgen des Außenhandels und Gegenmaßnahmen

Die Auswirkungen des Niedriglohns in Exportländern werden durch ein Modell mit den Ländern A und B verdeutlicht. Beide Länder haben eine Hochtechnologie- und eine Niedrigtechnologiebranche. Land A ist in beiden Branchen produktiver. Für eine Mengeneinheit benötigt A jeweils eine Arbeitsstunde. Land B benötigt zwei Stunden für eine Einheit Niedrigtechnologie und acht Stunden für eine Einheit Hochtechnologie. Pro Arbeitsstunde erzeugt A daher jeweils 1 Mengeneinheit, B dagegen 1/2 Mengeneinheit Niedrigtechnologie oder 1/8 Mengeneinheit Hochtechnologie.

Durch Außenhandel entsteht ein Gleichgewicht der relativen Löhne. In dem Beispiel sind die Löhne in A viermal so hoch wie in B: In der Hochtechnologie erhält A 1 und B 1/4, in der Niedrigtechnologie A 2 und B 1/2 Mengeneinheiten pro Stunde. Die Niedrigtechnologieproduktion wird nach B verlagert, weil sie dort im Verhältnis zur Hochtechnologie kostengünstiger ist. Hoch bezahlte Arbeitsplätze in A werden dadurch teilweise durch schlechter bezahlte Beschäftigungen in B ersetzt. Gleichzeitig steigt die Kaufkraft: Beschäftigte in A können statt einer nun zwei Mengeneinheiten niedrigtechnologischer Güter kaufen; Beschäftigte in B können pro Arbeitsstunde statt 1/8 nun 1/4 Mengeneinheit eines Hochtechnologieguts erwerben. Nach diesem Modell profitieren beide Länder durch die Spezialisierung. Ein Faktorproportionenmodell kann dagegen für Land A Verluste und für die Beschäftigten in B eine Einkommensumverteilung zu ihren Gunsten zeigen. Ob die Globalisierung Arbeitnehmer in fortgeschrittenen Ländern benachteiligt, wird daher als strittig dargestellt.

Als Maßnahmen gegen Niedriglohn gilt zunächst ein gesetzlicher Mindestlohn. Er wirkt nur dann zugunsten der Arbeitnehmer, wenn er über der definierten Niedriglohngrenze liegt und jährlich entsprechend der Inflation angehoben wird. Fehlt ein gesetzlicher Mindestlohn, können flächendeckende Kollektivverhandlungssysteme sektorale Mindestsätze festlegen. Besonders direkt wirken höhere Lohnsteigerungen in den unteren Lohngruppen oder deren Abschaffung. Außerdem wird eine Veränderung der Personalpolitik gefordert, insbesondere bei Qualifikation, Weiterbildung, Personalgewinnung und Bindung von Beschäftigten am unteren Ende der Lohnskala. Eine Steigerung der durchschnittlichen nationalen Produktivität soll ebenfalls die Löhne, einschließlich der Löhne in produktivitätsschwachen Sektoren, erhöhen.

Für Exportländer wurden zwei weitere Instrumente vorgeschlagen. Ein Überwachungssystem könnte Vergütung und Arbeitsbedingungen anhand von Mindestanforderungen prüfen und geprüfte Produkte kennzeichnen. Es beruht auf der Annahme, dass Konsumenten in Industrieländern Waren bevorzugen, die von angemessen bezahlten Beschäftigten hergestellt wurden. In der Praxis ist jedoch unsicher, ob Konsumenten geprüfte Waren tatsächlich gegenüber billigeren, nicht kontrollierten Produkten bevorzugen. Außerdem erfasst das System nur die Exportindustrie, nicht die Mehrheit der übrigen Beschäftigten.

Alternativ können Mindeststandards zu Löhnen und Arbeitsbedingungen in Handelsabkommen und Verträgen festgelegt werden. Die WTO soll die beteiligten Länder zur Einhaltung dieser Abkommen auffordern. Viele Entwicklungsländer sehen darin jedoch einen Wettbewerbsnachteil, weil die Standards von Politikern fortgeschrittener Staaten festgelegt werden. Deshalb wird auch dieses Instrument als fragwürdig bewertet.