Neofunktionalismus

Gegenstand und Grundannahmen

Der Neofunktionalismus ist eine politikwissenschaftliche Theorie der Internationalen Beziehungen. Er erklärt, wie supranationale Kooperation Nationalstaaten überlagern kann. Supranational bedeutet: Entscheidungen und Institutionen reichen über einzelne Staaten hinaus.

Sein wichtigster Anwendungsbereich ist die Theorie regionaler Integration von Ernst B. Haas, der den Ansatz mit „The Uniting of Europe“ quasi begründete. Regionale Integration meint die engere Zusammenarbeit von Staaten einer Region.

Der Theorie zufolge entwickelt eine begonnene Kooperation zwischen Staaten eine Eigendynamik. Institutionen haben dabei eine dominierende Rolle, und der Beginn von Integration löst weitere Kooperation aus.

Spill-over und Weiterentwicklung

Zentral ist das Konzept des „spill-over“ („Ausstrahlen“): Integration in einem begrenzten Politikfeld oder in einer Institution kann sich auf weitere Politikfelder ausweiten oder zur Bildung weiterer Institutionen führen.

Unterschieden werden zwei Formen:

• „functional spill-over“: Wirtschaft löst Kooperation aus.
• „political spill-over“: Bestehende Großinstitutionen lösen weitere Integration aus.

Mit Blick auf die europäische Integration wurde die Bedeutung autonomen Handelns von Regierungen als Erklärung weiter eingeschränkt. Alec Stone Sweet und Wayne Sandholz begründen dies unter anderem damit, dass einseitiges Handeln negative Folgewirkungen haben kann. Außerdem verlieren nationale Akteure durch die Vernetzung gesellschaftlicher Akteure, etwa Gewerkschaften und anderer NGOs, allmählich die Kontrolle über internationale Entscheidungsprozesse.

Nach dieser Logik kann regionale Integration theoretisch nicht zurückgebaut werden: Einmal beschlossene Integrationsschritte gelten als unumkehrbar.

Einordnung in die Internationalen Beziehungen

Innerhalb der Großtheorien der Internationalen Beziehungen wird der Neofunktionalismus dem Liberalismus beziehungsweise Idealismus zugeordnet. Denn die Beziehungen zwischen Staaten werden auch durch gesellschaftliche Gruppen innerhalb der Staaten erklärt. Zugleich gibt es Verbindungen zum Institutionalismus, der Institutionen als wichtige Einflussfaktoren betrachtet. Ähnliche Ansätze finden sich außerdem in der feministischen Perspektive auf internationale Politik.

Der Neofunktionalismus baut auf dem Funktionalismus von David Mitrany und dem Interdependenzansatz auf. Gegenüber dem Funktionalismus hebt er besonders supranationale Agenturen hervor: Sie sollen zwischenstaatliche Integration bewusst fortschreiben.

Auch das Wissenschaftsverständnis unterscheidet sich. Der Funktionalismus enthält normative Handlungsempfehlungen für mehr Integration und grenzüberschreitende Kooperation. Der Neofunktionalismus ist vor allem empirisch-analytisch, untersucht also politische Wirklichkeit; auch bei ihm gibt es jedoch bedingt normative Elemente. Während der ursprüngliche Funktionalismus regionale Integration als sachlichen Optimierungsprozess durch Technokraten auffasste, bei dem Politik zurückgedrängt werde, versteht der Neofunktionalismus Integration als pluralistischen Interessenausgleich. Beteiligt sind dabei staatliche und nicht-staatliche Akteure.

Der Ansatz entstand als Gegenposition zum (Neo-)Realismus, der Beziehungen zwischen Staaten mit klassischer Machtpolitik erklärt, und zum Idealismus, nach dem internationales Recht Frieden und Sicherheit sichert. Dem Neofunktionalismus steht wiederum der Intergouvernementalismus gegenüber: Nach ihm beruht regionale Integration nur auf diskretionären Entscheidungen der Regierungen.

Kritik und Grenzen

Kritisiert wird, dass die Theorie nur auf die EU anwendbar sei und einen rein deskriptiven Charakter habe, also vor allem beschreibe.

Neofunktionalistische Annahmen wurden zwar auch eingesetzt, um Integrationsprozesse und das Verhalten politischer Akteure vorherzusagen. Solche Vorhersagen stoßen aber auf das allgemeine Problem, dass politische und soziale Entwicklungen oft von Ereignissen beeinflusst werden, die die Theorie nicht berücksichtigt.

Ein frühes Beispiel ist die Politik des leeren Stuhls: Frankreich verhinderte damit den bereits beschlossenen Übergang zu Mehrheitsabstimmungen in der EWG. Neofunktionalistische Vorhersagen erwiesen sich in diesem Fall als unhaltbar. Stanley Hoffmann stützte darauf seine intergouvernementalistische Kritik. Wie Vertreter des Realismus warf er dem Neofunktionalismus vor, die Souveränität und Autonomie der Nationalstaaten zu unterschätzen. Haas bestritt dies, räumte aber ein, dass ein schnellerer Kompetenzzuwachs supranationaler Institutionen erwartet worden war.