Funktionalismus (Internationale Beziehungen)

Kernidee

Der Funktionalismus ist eine Theorie der Internationalen Beziehungen. Er erklärt, wie Staaten durch praktische Zusammenarbeit schrittweise zusammenwachsen können. Dabei geben Staaten Teile ihrer Souveränität, also ihrer eigenständigen Entscheidungsgewalt, an überstaatliche oder zwischenstaatliche Institutionen ab.

Im Mittelpunkt stehen einzelne Politikbereiche, die im Artikel als functions oder tasks bezeichnet werden. Solche Bereiche werden nach und nach, meist durch internationale Abkommen, miteinander verschmolzen oder koordiniert. Integration entsteht also nicht zuerst durch einen großen Verfassungsplan, sondern durch konkrete Zusammenarbeit bei bestimmten Aufgaben.

Wichtige Akteure sind im Funktionalismus technische Eliten. Damit sind Fachleute gemeint, die in funktionalen Agenturen oder supranationalen Organisationen arbeiten. Supranational bedeutet, dass eine Institution über den einzelnen Staaten steht und eigene Handlungsmöglichkeiten besitzt.

Grundrichtungen

Üblicherweise unterscheidet man zwei Hauptformen: den Ur- oder Alt-Funktionalismus von David Mitrany aus dem Jahr 1943 und den Neo-Funktionalismus von Ernst B. Haas aus dem Jahr 1958.

Haas baute auf der Einigungsmethode von Jean Monnet auf. Diese Methode wird Gemeinschaftsmethode genannt. Sie führte 1950–52 zur Gründung der Europäischen Montanunion. Monnet gilt im Artikel als genialer Praktiker des Funktionalismus und als Pionier der europäischen Einigung.

Der Begriff Funktionalismus leitet sich von „Funktion“ ab, also von politischer, technischer, wirtschaftlicher oder anderer Zweckerfüllung. Die Theorie ist ergebnisorientiert und pragmatisch: Sie fragt vor allem danach, welche Lösung für eine konkrete Aufgabe funktioniert. Der Ursprung des funktionalistischen Denkens ist nicht völlig geklärt. Einige sehen ihn im politischen Idealismus der Zwischenkriegszeit, etwa bei Woodrow Wilson oder Norman Angell; andere verweisen auf den liberalen Institutionalismus.

Mitranys Ansatz

Das Credo des älteren Funktionalismus lautet: form follows function. Gemeint ist, dass die institutionelle Form einer Zusammenarbeit aus ihrer Aufgabe entstehen soll. Nach Mitrany lohnt es sich nicht, Integrationsprojekte genau nach normativen Zielen, also nach vorher festgelegten Idealvorstellungen, zu planen. Stattdessen soll man mit technokratischen Lösungen beginnen. Die passenden Institutionen und Verträge sollen sich dann aus den konkreten funktionalen Erfordernissen ergeben.

Mitrany lehnte deshalb den Föderalismus ab. Föderalismus meint hier eine Integrationsmethode, die auf feste verfassungsartige Strukturen zielt. Für Mitrany war dieser Ansatz entweder illusionistisch oder sogar schädlich. Er meinte, der Föderalismus löse das Problem des Machtstaats nicht wirklich, sondern verschiebe es im Erfolgsfall nur auf eine höhere Ebene, indem ein größerer Staat geschaffen wird.

Stattdessen setzte Mitrany auf eher lose, aber überregionale Verbindungen in einer Weltgesellschaft. Deren Stabilität sollte nicht durch Zwang oder staatliche Macht entstehen, sondern durch sachliche Notwendigkeit. Als Zielinstitutionen nannte er pragmatische Vereinigungen wie den Weltpostverein, die International Labour Organization (ILO) im Rahmen des Völkerbunds, die Rheinschifffahrtsakte oder internationale Kartelle. In solchen Einrichtungen sollten technokratische Eliten sachorientierte Lösungen finden.

Mitrany ging davon aus, dass die Grenzen solcher Vereinigungen durch die Anforderungen ihrer Arbeit bereits eingeschränkt vorgegeben seien. Deshalb sah er keine große Gefahr, dass diese Organisationen eigene Machtansprüche entwickeln könnten.

Monnets Gemeinschaftsmethode

Jean Monnets Gemeinschaftsmethode ging über Mitranys älteren Funktionalismus hinaus. Monnet legte Wert auf starke supranationale Zentralinstanzen, die durch verpflichtungsfähige Verträge geschaffen werden. Damit meinte er Institutionen, die nicht nur lockere Zusammenarbeit organisieren, sondern verbindliche Entscheidungen ermöglichen.

Ein Musterbeispiel war die Hohe Behörde der Europäischen Montanunion. Sie stand für die von Monnet angestrebte hohe Supranationalität. Monnets Ansatz wird im Artikel als kontinentaleuropäischer Funktionalismus beschrieben. Er suchte stärker nach Festlegungen und Garantien als Mitranys Ansatz.

Als Vorbilder für Monnets Denken nennt der Artikel die straff organisierten kriegswirtschaftlichen Bedarfs-Agenturen der Weltkriege. Monnets Methode verband damit funktionale Zusammenarbeit mit stärkeren institutionellen Strukturen.

Neofunktionalismus

Der Neofunktionalismus ist die wissenschaftliche Aufarbeitung der Gemeinschaftsmethode und zugleich eine Weiterentwicklung des Funktionalismus. Er betont besonders die Bedeutung selbständiger supranationaler Agenturen. Solche Agenturen treiben Integration bewusst weiter voran und spielen daher eine aktivere Rolle als im klassischen Funktionalismus.

Damit unterscheidet sich der Neofunktionalismus stark vom älteren Funktionalismus. Laut Artikel ist er anders als der klassische Funktionalismus auch heute noch von Bedeutung.

Wichtig ist der Begriff „Spill-Over-Effekt“. Er bezeichnet in diesem Zusammenhang die Ausbreitung von Integrationsprozessen: Wenn in einem Bereich supranationale Regelungen entstehen, können sie auf weitere Bereiche übergreifen. Der Neofunktionalismus bietet damit eine Erklärung dafür, warum sich supranationale Regelungsmechanismen ausweiten und warum supranationale Organe wie die EU-Kommission an Macht gewinnen können.

Abgrenzung zu anderen Theorien

Der klassische Funktionalismus ist ein deutlicher Gegenentwurf zum Realismus Hans Morgenthaus. Der Realismus sieht Staaten als die entscheidenden Akteure der internationalen Politik. Der Funktionalismus betont dagegen funktionale Zusammenarbeit und Institutionen. Beide Theorie-Strömungen entstanden fast gleichzeitig: der Funktionalismus 1943/50, der Realismus 1948.

Der weiterentwickelte Neofunktionalismus richtet sich gegen Grundvorstellungen des staatszentrierten Intergouvernementalismus. Intergouvernementalismus bedeutet, dass Regierungen der Staaten als zentrale Akteure der Integration gelten. Der Neofunktionalismus bewertet die Rolle der Regierungen anders, weil er supranationalen Institutionen eine eigenständige Bedeutung zuschreibt.

Außerdem unterscheidet sich der Alt-Funktionalismus vom Föderalismus durch die Richtung der Integration. Seine Einigungsmethode ist bottom-up: Integration beginnt bei konkreten Aufgaben und wächst von dort aus. Die normative Theorie des Föderalismus folgt dem gegenteiligen Prinzip top-down: Sie geht stärker von einem übergeordneten politischen oder verfassungsartigen Entwurf aus. Dadurch unterscheiden sich beide Konzepte als Integrationsmethoden grundlegend.