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Nationaler Klimaschutzbeitrag
Der Nationale Klimaschutzbeitrag, häufig nur kurz Klimabeitrag oder umgangssprachlich Kohleabgabe genannt, war eine im Jahr 2015 vom Bundesministerium für …
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Kernidee und Ziele
Der Nationale Klimaschutzbeitrag, oft kurz Klimabeitrag oder umgangssprachlich Kohleabgabe genannt, war ein 2015 vom Bundesministerium für Wirtschaft und Energie unter Minister Sigmar Gabriel geplanter zusätzlicher Beitrag auf CO2-Emissionen von Kraftwerken in Deutschland. Er sollte ab 2017 fällig werden. Formal sollte er für alle Kraftwerke gelten, war aber so ausgestaltet, dass vor allem ältere Kohlekraftwerke, besonders Braunkohlekraftwerke, betroffen gewesen wären.
Das wichtigste Ziel war, den CO2-Ausstoß in Deutschland zu senken, damit die Bundesregierung ihre Klimaschutzziele für das Jahr 2020 erreichen kann. Ein weiteres Ziel war, die Wirtschaftlichkeit von Gaskraftwerken zu verbessern. Gaskraftwerke gelten hier als flexible Anlagen, die für Reserveleistung und Versorgungssicherheit wichtig sind. Der Klimabeitrag sollte zusammen mit der Strategischen Kapazitätsreserve und weiteren Maßnahmen helfen, genügend gesicherte Leistung im Stromsystem bereitzuhalten, ohne einen Kapazitätsmarkt einzuführen.
Der Vorschlag wurde nach heftiger öffentlicher und politischer Debatte im Juli 2015 zurückgezogen. Stattdessen sollten acht Blöcke von Kohlekraftwerken für vier Jahre in eine Sicherheitsbereitschaft ausgelagert und danach endgültig stillgelegt werden. Die Betreiber sollten dafür eine Vergütung von 1,6 Milliarden Euro erhalten.
Entstehung und politische Auseinandersetzung
Hintergrund des Klimabeitrags war die Einschätzung von 2014, dass Deutschland ohne zusätzliche Maßnahmen seine angekündigten CO2-Einsparziele für 2020 voraussichtlich nicht erreichen würde. Außerdem galt der EU-Emissionszertifikatehandel als weitgehend unwirksam, obwohl er eigentlich das zentrale Instrument zur CO2-Minderung sein sollte. Reformen des europäischen Systems würden nach damaliger Einschätzung nicht rechtzeitig bis 2020 wirken. Deshalb wollte das Ministerium für die Übergangszeit ein nationales Zusatzinstrument schaffen, ähnlich wie es andere EU-Staaten bereits getan hatten.
Ab Ende 2014 arbeitete das Ministerium unter Staatssekretär Rainer Baake das Konzept genauer aus. Das Öko-Institut und Prognos berieten und unterstützten mit Simulationsrechnungen zu möglichen Auswirkungen auf den Strommarkt. Mitte März 2015 stellte das Ministerium den Klimabeitrag in einem Eckpunktepapier erstmals öffentlich als eine von mehreren Maßnahmen zur Umgestaltung des deutschen Strommarktes vor.
Die Reaktionen waren stark gespalten. Umweltpolitiker, Organisationen aus dem Klima- und Umweltschutz sowie Unterstützer erneuerbarer Energien begrüßten den Vorschlag überwiegend, teils forderten sie weitergehende Schritte. Kohlekraftwerksbetreiber, Industrieverbände, Gewerkschaften und wirtschaftspolitische Vertreter aus SPD, CDU und CSU kritisierten ihn teils heftig.
Im Frühjahr 2015 versuchte das Ministerium, offene Fragen durch zusätzliche Informationen zu beantworten. Gabriel erklärte am 26. März 2015 im Bundestag seine Position und traf sich am 27. März mit Energie- und Wirtschaftsministern betroffener Länder. Er hielt am Klimabeitrag fest, bot aber an, die Höhe des Beitrags an die Großhandelspreise für Strom zu koppeln. Am 25. April 2015 erreichte die Auseinandersetzung einen Höhepunkt: Am Tagebau Garzweiler forderten 6.000 Demonstrierende eine Menschenkette und einen Kohleausstieg; gleichzeitig demonstrierten in Berlin 15.000 Beschäftigte der Braunkohleindustrie sowie Unternehmensvertreter und Politiker gegen den Klimabeitrag. Im Mai nannte Bundeskanzlerin Angela Merkel die Klimaabgabe „eine Möglichkeit“, das Einsparziel zu erreichen, deutete aber andere Lösungen an. Im Juni berichteten Medien, die Abgabe sei „vom Tisch“; das Ministerium dementierte zunächst eine Einigung und bestätigte nur laufende Gespräche.
Geplante Funktionsweise
Der Klimabeitrag sollte über einen Freibetrag funktionieren. Jeder Kraftwerksblock hätte bis zu einer bestimmten Menge CO2 kostenlos emittieren dürfen. Erst wenn dieser Freibetrag überschritten worden wäre, hätte der Betreiber für darüber hinausgehende CO2-Emissionen eine Zusatzabgabe zahlen müssen. Diese Abgabe sollte nicht als normale Geldzahlung erfolgen, sondern in Form von CO2-Zertifikaten. Die Betreiber hätten zusätzliche Zertifikate am Markt kaufen und an den Staat übertragen müssen; der Staat hätte sie anschließend gelöscht.
Der Freibetrag sollte vom Alter des Kraftwerksblocks abhängen. Blöcke, die jünger als 20 Jahre sind, hätten einen unbegrenzten Freibetrag erhalten und wären damit faktisch ausgenommen gewesen. Ab einem Alter von 20 Jahren sollte der Freibetrag linear sinken, bis ab 40 Jahren ein Sockelbetrag erreicht wäre.
Offiziell war das Modell technologie- und brennstoffneutral gemeint, also nicht ausdrücklich gegen eine bestimmte Kraftwerksart gerichtet. Praktisch hätte es aber voraussichtlich vor allem ältere Kohlekraftwerke getroffen. Entscheidend war der spezifische CO2-Ausstoß, also die CO2-Menge pro erzeugter Strommenge. Dieser hängt unter anderem von Wirkungsgrad, Heizwert und dem H:C-Verhältnis des Brennstoffs ab. GuD-Kraftwerke, also Gas-und-Dampf-Kombikraftwerke, hätten wegen ihres niedrigeren CO2-Ausstoßes und ihrer typischen Nutzung in Mittel- bis Spitzenlast ihren Freibetrag wahrscheinlich selbst im hohen Alter nicht ausgeschöpft. Ein alter Braunkohlekraftwerksblock hätte den jährlichen Freibetrag dagegen bereits nach wenigen Tausend Betriebsstunden erreichen können.
Nach Überschreiten des Freibetrags wären die variablen Kosten eines betroffenen Kraftwerksblocks gestiegen. Dadurch wäre er in der Merit-Order nach hinten gerückt. Die Merit-Order ist die Einsatzreihenfolge von Kraftwerken nach ihren kurzfristigen Erzeugungskosten. Kraftwerke mit niedrigeren Kosten werden zuerst eingesetzt. Ältere, CO2-intensive Kohlekraftwerke wären also seltener gelaufen, vor allem nur noch bei höheren Strompreisen. Kraftwerke mit geringerem spezifischem CO2-Ausstoß wären dagegen häufiger zum Einsatz gekommen. Bei gleicher Stromproduktion sollte dadurch insgesamt weniger CO2 entstehen.
Auswirkungen auf Strommarkt und Emissionshandel
Die erwartete CO2-Minderung beruhte vor allem auf Verschiebungen in der Merit-Order. Kraftwerke mit hohem CO2-Ausstoß sollten nach Ausschöpfung ihres Freibetrags seltener laufen, während emissionsärmere Kraftwerke häufiger Strom erzeugen sollten. Umstritten war, wie stark dadurch die Strompreise steigen würden. Das Ministerium erwartete auf Grundlage von Modellrechnungen nur geringe Verschiebungen und einen Strompreisanstieg von etwa 0,2 Ct/kWh, also 2 €/MWh. Das Deutsche Institut für Wirtschaftsforschung prognostizierte bis 2020 einen Anstieg um etwa 0,29 Cent/kWh. RWE rechnete dagegen mit mindestens zusätzlichen 5 €/MWh.
Auch die Folgen eines solchen Preisanstiegs wurden unterschiedlich bewertet. Industrieverbände, etwa aus der Chemieindustrie oder Industrie- und Handelskammern, befürchteten Wettbewerbsnachteile für energieintensive Betriebe. Gleichzeitig lagen die Großhandelspreise 2015 sehr niedrig, was Kraftwerksbetreiber wie RWE und EnBW belastete. Das DIW sah eine Stabilisierung der Großhandelspreise als nötig an und empfahl die Abschaltung von etwa 3 GW Steinkohle und 6 GW Braunkohle. Dadurch könnten nach DIW-Angaben 23 Mio. t CO2 eingespart, Überkapazitäten abgebaut und die Wirtschaftlichkeit des verbleibenden Kraftwerksparks verbessert werden. Außerdem könne eine höhere Börsenstrompreis-Basis die EEG-Umlage senken, weil die Differenz zwischen Börsenpreis und EEG-Vergütung kleiner werde.
Umstritten war auch die Wirkung auf den europäischen Emissionshandel. Nach dem Konzept des Ministeriums sollte der nationale Beitrag mit dem EU-Emissionshandel vereinbar sein und ihn ergänzen. Das Ministerium erwartete eine Reduktion der Gesamtemissionen im ETS. Weil zusätzliche Zertifikate nötig gewesen wären, sollte die Nachfrage nach Zertifikaten steigen; wegen des hohen Zertifikateüberschusses erwartete das Ministerium aber keine wesentlichen Preiswirkungen.
Kritiker wie RWE hielten dagegen, dass bei Stilllegungen deutscher Blöcke die Nachfrage nach Zertifikaten nicht wie erhofft steigen würde. Da die Gesamtmenge der Zertifikate im ETS unverändert bliebe, könnten Emissionen ins Ausland verlagert werden. Auch der Bundesverband der Deutschen Industrie befürchtete, dass europaweit in Summe kein CO2 eingespart würde. Die Beratungsgesellschaft Enervis schätzte, dass durch Verlagerung von Kohleverstromung ins Ausland der Minderungsnutzen deutlich sinken würde; von den in Deutschland erzielten Einsparungen bliebe brutto etwa die Hälfte.
Folgen für Kraftwerke
Eine beabsichtigte Wirkung des Klimabeitrags war, die Einsatzhäufigkeit und Wirtschaftlichkeit von Kohlekraftwerken zu verringern und im Gegenzug Gaskraftwerke zu stärken. Moderne, emissionsarme Gaskraftwerke hätten durch die Verschiebung in der Merit-Order häufiger Strom erzeugen können. Das sollte ihre Wirtschaftlichkeit verbessern. Hintergrund war, dass viele Gaskraftwerke wegen niedriger Strompreise nur selten eingesetzt wurden und nicht profitabel arbeiteten. Manche Betreiber hatten deshalb neue Investitionen ausgeschlossen oder Stilllegungen bestehender Anlagen angekündigt. Weil Gaskraftwerke flexibel einsetzbar sind und niedrige Fixkosten haben, wurden sie außerdem als besonders geeignet für Kapazitätsreserve und Regelreserve im Stromnetz angesehen.
Bei Kohlekraftwerken war die Einschätzung sehr umstritten. Nach Darstellung des Ministeriums waren Freibetrag und Abgabe so bemessen, dass auch alte Kohlekraftwerksblöcke weiterhin einen positiven Deckungsbeitrag erzielen könnten. Gemeint ist damit, dass die laufenden Erlöse die variablen Kosten noch übersteigen. Das Ministerium erwartete daher keine Stilllegung von Kraftwerksblöcken und keine Schließung dazugehöriger Tagebaue. Ein dauerhafter Kohleausstieg sei nicht Ziel des Instruments gewesen; vielmehr sollten vor allem die Betriebsstunden sinken. Versorgungssicherheit und Arbeitsplätze in der Kohleindustrie sollten erhalten bleiben.
RWE und MIBRAG widersprachen. Sie erklärten, die Zusatzabgabe hätte ab 2017 für den Großteil der deutschen Braunkohlekraftwerksblöcke keinen rentablen Betrieb mehr zugelassen. Kurzfristige Stilllegungen von Kraftwerken und in der Folge auch Gefahren für Tagebaue seien zu erwarten gewesen. Auch die Gewerkschaft IG BCE kam auf Grundlage von Berechnungen der Investmentbank Lazard zu dem Ergebnis, dass die meisten deutschen Braunkohleblöcke und damit auch Tagebaue unprofitabel und stilllegungsgefährdet gewesen wären. Die IG BCE kritisierte außerdem, die Prognosen des Ministeriums beruhten auf einem unrealistisch hohen Strompreis.
Bewertung und Streitpunkte
Die Zustimmung kam vor allem von Umweltpolitikern, Umwelt- und Klimaschutzorganisationen, Teilen der Wissenschaft, Verbänden erneuerbarer Energien, vielen Stadtwerken und einzelnen Energieunternehmen ohne Braunkohleschwerpunkt. In einem offenen Brief argumentierten 50 Unterzeichner, vor allem Kommunalpolitiker aus Kohlerevieren, ein Kohleausstieg müsse langfristig im Zuge der Energiewende gestaltet werden. Wer die allmähliche Drosselung der ältesten Kohlekraftwerke verhindere, riskiere später einen abrupten und schmerzhafteren Ausstieg für Regionen und Beschäftigte.
Unterstützung erhielt Gabriel unter anderem von Bundesumweltministerin Barbara Hendricks, von Landesumweltministern wie Robert Habeck und Stefan Wenzel sowie vom Umweltbundesamt. Organisationen wie Greenpeace, WWF, BUND und NABU sahen die Abgabe mehrheitlich als Schritt in die richtige Richtung, kritisierten aber häufig, sie gehe nicht weit genug und ein vollständiger Kohleausstieg sei kurz- bis mittelfristig nötig. Auch das Forum Ökologisch-Soziale Marktwirtschaft, Agora Energiewende und das DIW äußerten positive Erwartungen. Der Bundesverband Erneuerbare Energie und der Bundesverband Windenergie bewerteten die Abgabe als kostengünstiger als andere Alternativen. Rund 80 Stadtwerke sahen Chancen, den Umbau des Kraftwerksparks hin zu flexibleren und effizienteren Anlagen voranzubringen. EnBW-Chef Frank Mastiaux nannte den Beitrag eine „ausgewogene und effiziente Lösung“, auch wenn einzelne Anlagen wirtschaftlich stark betroffen wären. Der Sachverständigenrat für Umweltfragen bezeichnete den Klimaschutzbeitrag Ende Juni 2015 als „wegweisend und innovativ“.
Die Kritik kam von Teilen der CDU/CSU, von Landes- und Kommunalpolitikern in Braunkohleregionen, Kohlekraftwerksbetreibern, Industrieverbänden und Gewerkschaften. Vertreter der Unionsparteien bemängelten, der Vorschlag sei nicht ausreichend in der Regierungskoalition abgestimmt, koste Arbeitsplätze und schade der Wirtschaft. Politiker in betroffenen Ländern und Kommunen befürchteten Arbeitsplatzverluste, wirtschaftliche Schäden und einen Strukturbruch. Kritisch äußerten sich unter anderem Martin Dulig, Albrecht Gerber, Garrelt Duin, Michael Groschek und Hermann Onko Aeikens.
Kohlekraftwerksbetreiber und der Bundesverband der Energie- und Wasserwirtschaft warnten vor einseitiger Belastung eines Energieträgers und vor Folgen für ganze Regionen. RWE und MIBRAG sahen die Existenz der Braunkohleindustrie bedroht. Industrieverbände wie VIK, BDI, VCI, VRB und mehrere Industrie- und Handelskammern befürchteten steigende Strompreise und Nachteile für die deutsche Industrie. Gewerkschaften, besonders IG BCE und ver.di, warnten ebenfalls vor Arbeitsplatzverlusten und Strukturbrüchen. Am 25. April 2015 organisierten sie unter dem Motto „Wir wehren uns! Gegen den sozialen Blackout ganzer Regionen!“ eine Demonstration in Berlin mit etwa 15.000 Teilnehmenden.