Klimapolitik der Europäischen Union – einfach erklärt

Grundidee und Ziele

Die Klimapolitik der Europäischen Union ist ein Politikfeld der EU, das die globale Erwärmung auf 2 Grad Celsius gegenüber dem vorindustriellen Niveau begrenzen und die europäischen Volkswirtschaften zu einer low carbon economy, also einer Wirtschaft mit geringen CO2-Emissionen, umbauen soll. Im Primärrecht der EU ist die „Bekämpfung des Klimawandels“ als Ziel verankert: Art. 191 AEUV nennt sie ausdrücklich.

Seit 2021 bildet das Europäische Klimagesetz den Rahmen der EU-Klimapolitik. Es schreibt unter anderem fest, dass die Netto-Treibhausgasemissionen bis 2030 um 55 % gegenüber 1990 sinken sollen. Dieses Ziel haben die EU und ihre Mitgliedstaaten auch in ihren national festgelegten Klimaschutzbeiträgen zum Übereinkommen von Paris zugesagt. Bis 2050 will die EU Treibhausgasneutralität erreichen; danach strebt sie negative Emissionen an, also mehr Treibhausgase aus der Atmosphäre zu entfernen, als ausgestoßen werden.

Die EU verfolgt dabei mehrere Ansätze. Mitigation bedeutet, den eigenen Ausstoß von Treibhausgasen zu verringern, etwa durch das seit 2005 bestehende Emissionshandelssystem. Adaptation bedeutet Anpassung an die Folgen des Klimawandels, zum Beispiel durch Katastrophenschutzmaßnahmen in Europa oder Konfliktprävention in Entwicklungsländern. Weil Klimaschutz nur weltweit wirksam sein kann, engagiert sich die EU außerdem in internationalen Verhandlungen im Rahmen der UN-Klimarahmenkonvention.

Rechtliche Grundlagen und Emissionen

Die EU-Klimapolitik entstand zunächst als Teil der EU-Umweltpolitik. Ihre Grundlage lag in der Einheitlichen Europäischen Akte, die 1987 in Kraft trat und den damaligen EWG-Vertrag um Umweltbestimmungen ergänzte, ohne das Klima ausdrücklich zu nennen. Seit 2009 ist Umweltschutz auch als Ziel im EU-Vertrag enthalten. Der Vertrag von Lissabon nahm 2009 die Klimapolitik ausdrücklich in Art. 191 AEUV auf: Die EU soll internationale Maßnahmen fördern, „insbesondere zur Bekämpfung des Klimawandels“.

Zusätzlich stützen energiepolitische Ziele die Klimapolitik, darunter Energieeffizienz, Energieeinsparungen sowie die Entwicklung neuer und erneuerbarer Energiequellen. Energiepolitische Maßnahmen werden grundsätzlich auf Vorschlag der Kommission vom Rat und Parlament im ordentlichen Gesetzgebungsverfahren nach Art. 294 beschlossen. Wenn Maßnahmen stark in den Energiemix oder die Energieversorgungsstruktur der Mitgliedstaaten eingreifen, entscheidet der Rat nach Art. 194 Abs. 2 AEUV einstimmig; das Europäische Parlament wird dann nur konsultiert. Dasselbe gilt bei Eingriffen in die Bodennutzung.

Als Mitglied der Klimarahmenkonvention veröffentlicht die EU jährlich Daten zu Treibhausgasemissionen seit 1990. Die Emissionen der EU-28 sanken seit 1990 von 5,7 auf 4,3 Milliarden Tonnen CO2-Äquivalent. CO2-Äquivalent ist eine Vergleichseinheit, mit der verschiedene Treibhausgase nach ihrer Klimawirkung zusammengefasst werden. Die Emissionen stammten vor allem aus der Energiegewinnung (56,8 %), danach aus Verkehr (20,8 %), Landwirtschaft (10,2 %), Industrie (8,7 %) und Müllwirtschaft (3,4 %). Landnutzung, Landnutzungsänderungen und Forstwirtschaft speicherten 7,1 % der Gesamtemissionen.

Nach Gasen hatte CO2 mit 81 % den größten Anteil, gefolgt von Methan mit 10,6 %, Lachgas mit 5,6 % und fluorierten Treibhausgasen mit 2,8 %. In der EU-27 von 2020 entfiel auf Deutschland der größte Anteil der EU-Emissionen, gefolgt von Frankreich, Polen, Italien und Spanien. Pro Kopf waren die Emissionen 2020 am höchsten in Luxemburg, Irland und Tschechien und am geringsten in Schweden, Rumänien und Malta.

Instrumente und Politikfelder

Ein Ausgangspunkt der EU-Klimapolitik war das Europäische Programm für den Klimaschutz (ECCP) aus dem Jahr 2000. Es regelte die Umsetzung der Verpflichtungen aus dem Kyoto-Protokoll. Seitdem wurde die EU-Klimapolitik immer weiter ausgebaut. Einen wichtigen Schub erhielt sie 2007 mit der ersten europäischen Energiestrategie. Damals wurde festgelegt, dass die EU bis 2020 ihren Treibhausgasausstoß um 20 % gegenüber 1990 verringern will. 2011 ließ die EU dieses 20-%-Ziel auch auf UN-Ebene im Rahmen des Kyoto-II-Abkommens festschreiben.

Zu den wichtigsten Aktionsfeldern gehören der Emissionsrechtehandel (EU-ETS), Emissionsminderungen außerhalb des Emissionshandels, internationale Klimaverhandlungen, Anpassung an den Klimawandel, Klimaschutz als präventive Sicherheitspolitik, die Regulierung des CO2-Ausstoßes von Pkw und leichten Nutzfahrzeugen, die Förderung der Abscheidung und Speicherung von CO2 sowie mehr Energieeffizienz und erneuerbare Energien.

Die EU und alle ihre Mitgliedstaaten sind Vertragsparteien des Rahmenübereinkommens der Vereinten Nationen über Klimaänderungen von 1992, des Kyoto-Protokolls von 1997 und des Übereinkommens von Paris von 2015. In der internationalen Klimapolitik nahm die EU eine führende Rolle ein. Weil ihre Klimapolitik seit den 2000er Jahren ambitionierter wurde und sie früh Instrumente wie den Emissionshandel einführte, gilt sie international als beispielgebend. Auch die EU-Klimadiplomatie gewann seitdem an Bedeutung.

Pakete bis 2020 und 2030

Das Klima- und Energiepaket 2020 wurde 2007 beschlossen; die Rechtsvorschriften folgten 2009. Seine drei zentralen „20-20-20-Ziele“ waren: Senkung der Treibhausgasemissionen um 20 % gegenüber 1990, 20 % der Energie in der EU aus erneuerbaren Quellen und Verbesserung der Energieeffizienz um 20 %. Das wichtigste Instrument zur Senkung der Emissionen war das EU-Emissionshandelssystem (EHS), das rund 45 % der EU-Treibhausgasemissionen abdeckt, vor allem Großkraftwerke, große Industrieanlagen und den Luftverkehr. Diese Branchen sollten 2020 gegenüber 2005 21 % weniger Emissionen verursachen.

Für die übrigen 55 % der Emissionen, etwa aus Wohnungsbau, Landwirtschaft, Abfallwirtschaft und Verkehr ohne Luftverkehr, galten nationale Minderungsziele. In der Lastenteilungsentscheidung lagen die Ziele einzelner Mitgliedstaaten zwischen −20 % für die ärmsten Länder und +20 % für die reichsten Länder. Insgesamt sollten diese Sektoren ihre Emissionen gegenüber 2005 um 10 % senken. Für erneuerbare Energien legten die Länder verbindliche nationale Ziele fest, von 10 % in Malta bis 49 % in Schweden. Die EU förderte außerdem CO2-arme Technologien: Das NER-300-Programm (2012–2021) hatte 2 Milliarden Euro Fördervolumen für Carbon Capture and Storage (CCS), also Abscheidung und Speicherung von CO2, und erneuerbare Energien. Es wurde vom Innovation Fund (2020–2030) mit 10 Milliarden Euro Fördervolumen abgelöst.

Das Ziel, die Emissionen bis 2020 um 20 % unter das Niveau von 1990 zu senken, wurde erreicht. Die Covid-19-Pandemie hatte dabei große Auswirkungen, weil der wirtschaftliche Abschwung 2020 die Emissionen stark reduzierte. Zugleich hätte das durchschnittliche Tempo des Emissionsrückgangs von 1990 bis 2018 nicht gereicht, um das Ziel für 2030 von mindestens 40 % Reduktion zu erreichen.

Der Rahmen für die Klima- und Energiepolitik bis 2030 wurde im Oktober 2014 beschlossen und im April 2021 verschärft. Er enthält die Ziele: Senkung der Treibhausgasemissionen um mindestens 55 % gegenüber 1990, mindestens 27 % erneuerbare Energien und mindestens 27 % mehr Energieeffizienz. Zur Zielerreichung müssten EHS-Sektoren ihre Emissionen um 43 % und nicht vom EHS erfasste Sektoren um 30 % gegenüber 2005 senken; je nach Land liegt die Spanne bei 0 % bis −40 %.

Langfristiger Umbau bis 2050

Im März 2011 veröffentlichte die Europäische Kommission den „Fahrplan für den Übergang zu einer wettbewerbsfähigen CO2-armen Wirtschaft bis 2050“. Danach sollte die EU ihre Treibhausgasemissionen bis 2050 um 80 % gegenüber 1990 senken. Als Etappen wurden 40 % weniger Emissionen bis 2030 und 60 % bis 2040 genannt. Alle Wirtschaftszweige sollten entsprechend ihren technologischen und wirtschaftlichen Möglichkeiten beitragen.

Das größte Reduktionspotenzial sah die Kommission im Energiesektor. Im Verkehrs- und Wärmesektor könnten fossile Brennstoffe teilweise durch Strom ersetzt werden. Dieser Strom sollte aus erneuerbaren Quellen wie Wind, Sonne, Wasser und Biomasse oder aus anderen emissionsarmen Quellen wie Atomkraftwerken oder fossilen Kraftwerken mit CO2-Abscheidung und -Lagerung stammen. Im Verkehr hielt die Kommission eine Senkung um mehr als 60 % gegenüber 1990 für möglich, kurzfristig durch bessere Kraftstoffeffizienz und mittel- bis langfristig durch Plug-in-Hybrid- und Elektrofahrzeuge. Im Luft- und Straßengüterverkehr sollten stärker Biokraftstoffe eingesetzt werden.

Bei Privat- und Bürogebäuden hielt die Kommission Emissionssenkungen bis 2050 um rund 90 % für möglich, etwa durch Passivhaus-Technologie bei Neubauten, gezielte Renovierung von Altbauten und den Ersatz fossiler Brennstoffe durch Strom und erneuerbare Energieträger. In der Industrie könnten die Emissionen bis 2050 um mehr als 80 % sinken, vor allem durch neue Technologien, geringere Energieintensität und nach 2035 CO2-Abscheidung und -Lagerung in Bereichen wie Stahl und Zement. In der Landwirtschaft würden wegen der wachsenden Nahrungsmittelnachfrage die Emissionen relativ wichtiger; ihr Anteil an den Gesamtemissionen der EU könne bis 2050 auf rund ein Drittel steigen. Dennoch seien Minderungen möglich, etwa bei Emissionen aus Dünger, Stallmist und Viehhaltung sowie durch CO2-Speicherung in Böden und Wäldern.

Für den Übergang veranschlagte die Kommission über vier Jahrzehnte zusätzliche Investitionen von 270 Milliarden Euro, im Durchschnitt 1,5 % des BIP jährlich. Zwischen 1990 und 2014 sanken die EU-Emissionen durchschnittlich um 1 % pro Jahr. Für die Fahrplan-Ziele wäre laut Artikel mindestens eine jährliche Senkung von 1,4 % zwischen 2015 und 2030 und 3,3 % zwischen 2030 und 2050 nötig. Im Dezember 2020 sprach sich der Europäische Rat für ein Etappenziel 2030 von mindestens 55 % Reduktion aus.

Green Deal, Lastenverteilung und Kritik

Der European Green Deal wurde am 11. Dezember 2019 von der Europäischen Kommission unter Ursula von der Leyen vorgestellt. Sein Ziel ist, die Netto-Emissionen von Treibhausgasen in der EU bis 2050 auf null zu senken und Europa zum ersten klimaneutralen Kontinent zu machen. Bereits am 28. November 2018 hatte die Kommission eine Strategie veröffentlicht, nach der Europa bis 2050 klimaneutral werden sollte. Sie sprach sich für vollständige Dekarbonisierung aus und wollte künftig 25 % des EU-Budgets für Klimaschutzmaßnahmen einsetzen. Den zusätzlichen Investitionsbedarf schätzte sie auf 175 bis 290 Milliarden Euro jährlich. Zugleich könnten nach Angaben der Kommission Ausgaben für importiertes Öl und Gas sowie Gesundheitskosten durch Luftverschmutzung deutlich sinken.

Seit Juli 2021 bilden Verordnung (EU) 2021/1119, das Europäische Klimagesetz, und Verordnung (EU) 2018/1999, die Governance-Verordnung, den langfristigen Rechtsrahmen für Klimaneutralität und Anpassung an die globale Erwärmung. Das Klimagesetz macht die Klimaneutralität bis 2050 rechtlich verbindlich und legt Zwischenziele für 2030 und 2040 fest. Mit dem Fit-for-55-Paket wird die Klimagesetzgebung der EU an die neuen Klimaziele angepasst.

Für Sektoren außerhalb des EHS legt die EU im Lastenverteilungsverfahren verbindliche nationale Emissionshöchstmengen pro Jahr fest. Diese gelten für Verkehr, Gebäude, Landwirtschaft und Abfälle. Die Mitgliedstaaten erhalten jährliche Emissionszuweisungen, englisch annual emission allocations (AEAs). In bestimmten Grenzen können sie Zuweisungen aus Folgejahren vorziehen, in spätere Jahre verschieben oder untereinander handeln. Welche Maßnahmen sie zur Emissionsminderung einsetzen, bleibt ihnen Stand 2022 weitgehend selbst überlassen. Bis 2020 galt die Entscheidung Nr. 2009/406/EG, für 2021–2030 die Verordnung (EU) 2018/842.

Für die Landnutzung schlug die Kommission im Juli 2016 vor, dass jeder Mitgliedstaat CO2-Emissionen aus Landnutzung durch CO2-Entnahmen im selben Sektor vollständig ausgleichen muss. Dies wird als Verbot der Minusbilanz beschrieben. Es gibt Flexibilitätsmöglichkeiten, etwa die Nutzung von Zuteilungen aus der Lastenteilungsverordnung, Handel mit Nettoabbau zwischen Mitgliedstaaten und begrenzte Anrechnung von Gutschriften.

Der Europäische Rechnungshof kritisierte die Umsetzung der EU-Klimaziele bis 2030: Ohne stärkeres Engagement seien sie nicht erreichbar. Fehlende Transparenz erschwere den Überblick über die Leistungen der Mitgliedstaaten. Besonders Deutschland, Irland und Malta seien ihren Klimaschutzzielen bis 2020 nicht nachgekommen. Bis Mitte 2023 sei es außerdem nicht gelungen, privates Kapital für die Umsetzung zu mobilisieren. Eine 2018 eingereichte Klage, bekannt als People’s Climate Case, forderte strengere Klimaziele und deren Umsetzung durch die EU, wurde aber abgewiesen, weil das Gericht der Europäischen Union keine exklusive Betroffenheit anerkannte.

Seit 2023 erinnert die EU am 15. Juli mit einem Gedenktag an die Opfer der globalen Klimakrise. Anlass war das Hochwasser am 14. und 15. Juli 2021, bei dem vor allem in Deutschland und Belgien viele Menschen starben.