Klimapolitik

Aufgabe und zentrale Instrumente

Klimapolitik umfasst politische Maßnahmen, die die globale Erwärmung begrenzen sollen, sowie die Anpassung an ihre Folgen. Sie gehört zur Umweltpolitik. Weil Klimawandel ein weltweites Problem ist, hängt ihr Erfolg sowohl von internationaler Zusammenarbeit als auch von nationalem und kommunalem Handeln ab.

Klimaschutz soll Geschwindigkeit und Auswirkungen der Erderwärmung verringern oder stoppen. Das wichtigste Mittel ist, den Ausstoß von Treibhausgasen zu senken. Wichtige Instrumente sind der Ausbau erneuerbarer Energien (Energiewende), Energieeffizienz und Energieeinsparung, die Bepreisung von Treibhausgasemissionen durch Emissionshandel oder Steuern, der Abbau umweltschädlicher Subventionen und weitere Regelungen.

Die internationale politische Behandlung anthropogener Klimaeinflüsse begann 1969 mit einer Initiative von US-Präsident Richard Nixon und seinem Beauftragten Daniel Patrick Moynihan. Wichtige Stationen waren die UN-Umweltkonferenz 1972 in Stockholm, der Brundtland-Bericht 1987, Margaret Thatchers UNO-Rede vom 8. November 1989 sowie die UN-Konferenz in Rio de Janeiro 1992. Dort wurde die Klimarahmenkonvention der Vereinten Nationen (UNFCCC) verabschiedet. Im April 2024 verurteilte der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte erstmals einen Staat wegen unzureichenden Klimaschutzes.

Widerstand entsteht durch Klimawandelleugnung, aber auch durch Kosten-Nutzen-Rechnungen. Bei einer erwarteten jährlichen Schadenssumme von 1 Billion € ergibt die Diskontierung über 100 Jahre nach der Formel [1 – exp(-100d)]/d Billionen €, mit Diskontrate d, bei d = 2 % einen Wert von 43,2 Billionen und bei d = 3 % 31,7 Billionen. Nicholas Stern verwendete im Stern-Report dagegen die deutlich niedrigere Diskontrate von 0,1 % und folgerte, spätes Handeln werde teurer als rascher Klimaschutz.

Internationale Klimapolitik

Die UNFCCC von 1992 ist eine Rahmenkonvention: Sie nennt das Ziel, die Treibhausgaskonzentrationen auf einem Niveau zu stabilisieren, das eine „gefährliche anthropogene Störung des Klimasystems“ verhindert, ohne bereits ein vollständiges Instrumentarium festzulegen. Dieses wird in den jährlichen UN-Klimakonferenzen (Conference of the Parties, COP) verhandelt. Das Kyoto-Protokoll war ein wichtiger Meilenstein; Emissionsrechtehandel sollte Staaten und Unternehmen Anreize für Klimaschutzinvestitionen geben.

Ein zentraler Konflikt besteht zwischen Klimaschutz und Entwicklungszielen: Viele Entwicklungsländer wollen nicht durch Emissionspflichten in ihrer Industrialisierung eingeschränkt werden. Zunehmend setzt Entwicklungspolitik deshalb auf den Transfer angepasster, „sauberer“ Technik. Nach dem 4. UN-Klimabericht von 2007 hätten die weltweiten Treibhausgasemissionen spätestens 2015 stabilisiert werden müssen. Die Bali-Roadmap von 2007 verpflichtete Industrieländer zu vergleichbaren quantitativen Minderungen und Entwicklungsländer mit Unterstützung zu messbaren und überprüfbaren Beiträgen. Die Konferenz von Kopenhagen 2009 scheiterte; ein Kyoto-Nachfolgeabkommen kam erst 2015 in Paris zustande.

2010 wurde das Ziel vereinbart, die Erwärmung auf unter 2 Grad zu begrenzen. Das Potsdam-Institut für Klimafolgenforschung schätzte die Kosten dafür auf etwa 1 % des weltweiten Sozialprodukts. Laut IPCC sind erneuerbare Energien, Energieeffizienz sowie CO₂-Abscheidung und -Einlagerung entscheidend. Die G7 beschlossen 2015 auf Schloss Elmau den vollständigen Ausstieg aus fossilen Energien bis Ende des Jahrhunderts. Die Agenda 2030 der UNO enthält mit Ziel 13 Sofortmaßnahmen gegen Klimawandel.

Das Paris-Abkommen, seit 2016 in Kraft, strebt „deutlich unter + 2 Grad“ Celsius und möglichst + 1,5 Grad Celsius gegenüber der Industrialisierung an. Staaten legen dafür Intended Nationally Determined Contributions (INDC) vor; sie sind nicht sanktionsbewehrt und sollen alle fünf Jahre verschärft werden. Der Climate Action Tracker errechnete bei Umsetzung der damaligen INDC mit 50 % Wahrscheinlichkeit mehr als + 2,7 Grad bis 2100, das MIT 3,7 Grad. Bei Verzicht auf unsichere Technologien für negative Emissionen reichten die damaligen jährlichen globalen CO₂-Emissionen für das 1,5-Grad-Ziel bei 66 % Wahrscheinlichkeit nur noch etwa fünf Jahre, für 2 Grad etwa 21 Jahre. 2021 verpflichteten sich Staaten bei COP 26, Methan bis 2030 um mindestens 30 % gegenüber 2020 zu senken.

Afrika und Amerika

Afrika hat als Region vergleichsweise wenig zur Erderwärmung beigetragen, ist aber besonders stark betroffen. Die 48 Staaten Subsahara-Afrikas mit 11 % der Weltbevölkerung verursachten trotz eines Anstiegs um 45 % von 1990 bis 2004 nur 2 % der weltweiten CO₂-Emissionen. Abholzung und Entwaldung sind wichtige Quellen. Die Wälder Afrikas, 21 % der Kontinentalfläche, schrumpfen laut FAO um 0,62 % pro Jahr; das Kongo-Becken könnte bei gleichbleibender Rodung bis 2050 um 40 % kleiner werden. Die Afrikanische Entwicklungsbank beziffert heutige Klimawandelschäden auf 3 % der jährlichen Wirtschaftsleistung. Vorhersagen etwa zu Niederschlägen, Dürren und Zyklonen bleiben wegen weniger Messstationen teilweise widersprüchlich und unsicher. Besonders betroffen sind Wasser, Energie, Gesundheit, Landwirtschaft, Ökosysteme, Küsten, Tourismus, Siedlungen, Industrie und Infrastruktur.

Kanada unterschrieb Kyoto 1998 und ratifizierte 2002, stieg aber im Dezember 2011 aus. Es hatte sich verpflichtet, die Treibhausgasemissionen bis 2012 um 6 % zu senken; sie stiegen von 598,9 Millionen Tonnen CO₂-Äquivalent 1990 auf 758,1 Millionen Tonnen 2004, also um 26,6 %. Im Klimaschutz-Index 2019 lag Kanada auf Platz 54 von 56. Die Regierung Trudeau beschloss 2021, die Emissionen bis 2030 gegenüber 2005 um 40 % zu senken.

Die USA lagen im Klimaschutz-Index 2020 auf Platz 61 und waren damit Letzte. Sie unterschrieben Kyoto, ratifizierten es aber nicht, unter anderem aus Sorge vor wirtschaftlichen Nachteilen gegenüber China und Indien. Der Supreme Court kritisierte am 2. April 2007 im Verfahren Massachusetts gegen die EPA Versäumnisse der nationalen Klimapolitik. Unter George W. Bush standen freiwillige Maßnahmen, Forschung und alternative Kraftstoffe im Vordergrund. Barack Obama kündigte unter anderem an, Kraftwerksemissionen bis 2030 gegenüber 2005 zu senken; sein Clean Power Plan von 2015 sah 32 % vor. Donald Trump führte zum Austritt aus dem Paris-Abkommen. Joe Biden trat am 20. Januar 2021 wieder bei, kündigte etwa 50 % Treibhausgasreduktion bis 2030 gegenüber 2005, 100 % Ökostrom bis 2035 und Klimaneutralität bis 2050 an. Das Gesetz von 2022 sieht in zehn Jahren 369 Milliarden US-Dollar Subventionen für erneuerbare Energie vor.

Klimapolitik in Asien

China ist der größte CO₂-Emittent. Es kündigte 2014 an, ab 2030 den Anteil seiner CO₂-Emissionen erstmals zu verringern, und erklärte 2020 das Ziel, vor 2060 CO₂-neutral zu werden. Bis 2030 soll die Klimaintensität des Bruttoinlandsprodukts gegenüber 2005 um 65 % sinken. Die Fünfjahrespläne 2011–2025 sahen jeweils 15 % weniger Energieverbrauch, einen Anstieg alternativer Energien im Energiemix von 10 % auf 20 % und mehr Wald vor. Zugleich stiegen die Treibhausgasemissionen weiter; 2021 hatten nur 10 von 31 Provinzen ihre Energieeffizienzziele erreicht. China baut erneuerbare Energien aus, unterstützte aber auch fossile Energien und erhöhte 2020 die Kohlekraftkapazität um 38 Gigawatt. Kohle bleibt daher ein zentraler Zielkonflikt.

Indien betrachtet Wirtschaftswachstum und Armutsbekämpfung als vorrangig und verlangt, dass Industriestaaten wegen ihrer historischen Verantwortung mehr leisten und Technik bereitstellen. Es akzeptiert keine bindenden Minderungsverpflichtungen. Kohle liefert weiterhin mehr als 70 % der Energieerzeugung. Zugleich kündigte Indien Klimaneutralität bis 2070 an, will die CO₂-Intensität eines US-Dollar Bruttoinlandsprodukts bis 2030 gegenüber 2005 um 45 % senken und bezieht laut Artikel bereits 40 % aus erneuerbaren Energien. Der Clean Development Mechanism (CDM) fördert Projekte etwa für Wasser-, Wind-, Solar-, Biogas- und Biomasseenergie. Als Beispiel versorgt das „Bagepalli CDM Biogas Programme“ 5.500 Familien mit Biogasanlagen und ersetzt Brennholz sowie Kerosin.

Japan verpflichtete sich in Kyoto zu minus 6 % bis 2012, doch stiegen die Treibhausgasemissionen von 1.272,1 Millionen Tonnen CO₂-Äquivalent 1990 auf 1.355,2 Millionen Tonnen 2004. Bis 2030 will Japan die Emissionen gegenüber dem bisherigen Ziel nun um 46 % senken. Vorgesehen sind 20 bis 22 % Atomstrom, 40 % fossile Brennstoffe sowie ungefähr 40 % Sonnen- und Windkraft. Japan setzt auf Energieeffizienz, CDM- und JI-Projekte, freiwilligen beziehungsweise regional verbindlichen Emissionshandel und Technologietransfer. Für 2030 werden etwa 36 bis 38 % erneuerbare Energien angestrebt.

Europäische Klimapolitik und Deutschland

Die Europäische Union ist der UNFCCC beigetreten und hat das Paris-Abkommen ratifiziert. Ihr Klima- und Energiepaket 2020 folgte der Formel „20-20-20“: 20 % weniger Treibhausgase gegenüber 1990, mindestens 20 % erneuerbare Energien und 20 % weniger Primärenergieverbrauch gegenüber der Prognose für 2020. Für 2030 vereinbarte die EU zunächst mindestens 40 % weniger Treibhausgase gegenüber 1990 sowie mindestens 27 % erneuerbare Energien und Energieeffizienz. Der European Green Deal von 2019 zielt auf Netto-Null-Emissionen bis 2050. Das Europäische Klimagesetz macht Klimaneutralität bis 2050 rechtlich verbindlich. Es regelt zusammen mit weiteren Rechtsakten Emissionshandel, nationale Obergrenzen für Bereiche wie Gebäude und Verkehr sowie Landnutzung und Forstwirtschaft.

Deutschland unterscheidet Klimapolitik von Bund, Ländern und Kommunen. Das Bundes-Klimaschutzgesetz verpflichtet zu mindestens 65 % weniger Treibhausgasen bis 2030 und mindestens 88 % bis 2040 gegenüber 1990 sowie Treibhausgasneutralität bis 2045. Laut Artikel werden die Ziele ohne größere Anstrengungen verfehlt. Wichtige Instrumente sind das Erneuerbare-Energien-Gesetz, Regelungen zum Energiebedarf von Neubauten, Förderprogramme für Dämmung und erneuerbare Energien, die Nationale Klimaschutzinitiative, der EU-Emissionshandel für große Anlagen und seit 2021 die Bepreisung fossiler Brennstoffe in Verkehr und Gebäuden. Das Ziel von minus 25 % CO₂ bis 2005 gegenüber 1990 wurde zunächst verfehlt; 2005 lag die Minderung bei 15 %. Das Bundesverfassungsgericht erklärte am 24. März 2021 Teile des Klimaschutzgesetzes für verfassungswidrig, weil es hohe Minderungslasten in die Zeit nach 2030 verschob.

Österreich plant laut Entwurf des Nationalen Energie- und Klimaplans 2023 minus 48 % bis 2030 gegenüber 2005 und Klimaneutralität 2040, konnte aber von 1990 bis 2021 keine deutliche Emissionssenkung erreichen. Die Niederlande wurden am 20. Dezember 2019 gerichtlich verpflichtet, ihre Emissionen bis Ende 2020 um mindestens 25 % gegenüber 1990 zu senken. Russland ratifizierte Kyoto 2004; seine Zusage von 2021, Emissionen auf 70 % des Werts von 1990 zu begrenzen, erlaubt laut Artikel wegen des bereits niedrigeren Niveaus einen Anstieg. Die Schweiz strebt Netto-Null bis 2050 an; die Revision des CO₂-Gesetzes wurde 2021 mit 51,6 % Nein-Stimmen abgelehnt, das Klima- und Innovationsgesetz 2023 mit 59 % Ja angenommen. Das Vereinigte Königreich erreichte sein Kyoto-Ziel und gesetzlich gilt Klimaneutralität bis 2050; bis 2030 sollen die Emissionen 68 % unter 1990 liegen.