Hallstein-Doktrin – einfach erklärt

Kern und Grundlage

Die Hallstein-Doktrin war eine außenpolitische Leitlinie der Bundesrepublik Deutschland von 1955 bis 1969. Sie besagte, dass die Aufnahme diplomatischer Beziehungen zur Deutschen Demokratischen Republik (DDR) durch Drittstaaten als „unfreundlicher Akt“ gegenüber der Bundesrepublik gelten müsse. Welche Gegenmaßnahmen folgen sollten, war nicht festgelegt. Möglich waren deshalb verschiedene Reaktionen, von wirtschaftlichen Sanktionen bis zum Abbruch diplomatischer Beziehungen. Das Ziel war, die DDR außenpolitisch und wirtschaftlich zu isolieren.

Die Doktrin beruhte auf dem Alleinvertretungsanspruch. Damit ist die Auffassung gemeint, dass die Bundesrepublik Deutschland die einzige legitime Vertretung des deutschen Volkes sei. Begründet wurde dies damit, dass weder der Deutsche Volkskongress noch die Regierung der realsozialistischen DDR demokratisch legitimiert gewesen seien. Außerdem wurde der Anspruch aus der damaligen Präambel des Grundgesetzes abgeleitet. Nach der Verfassung der DDR besaßen deren Bürger ebenfalls die deutsche Staatsangehörigkeit.

Benannt wurde die Doktrin nach Walter Hallstein (CDU), der von 1951 bis 1958 Staatssekretär im Auswärtigen Amt war. Hallstein selbst war aber nicht ihr Urheber. Die zentrale Formulierung geht auf Wilhelm Grewe zurück, einen Völkerrechtler und Leiter der Politischen Abteilung im Außenministerium. Er formulierte sie am 23. September 1955.

Entstehung unter Adenauer

Im September 1955 nahm die Bundesrepublik Deutschland während der Moskau-Reise Konrad Adenauers diplomatische Beziehungen zur Sowjetunion auf. Zuvor war der Kontakt zur östlichen Siegermacht über die westlichen Alliierten gelaufen. Eigentlich wollte die Bundesrepublik keine Staaten anerkennen, die Beziehungen zur DDR unterhielten. Die Sowjetunion wurde wegen ihrer besonderen Bedeutung jedoch als Ausnahme behandelt.

Mit Blick auf die Volksrepublik Polen und die Volksrepublik Ungarn wurde die Hallstein-Doktrin ausgearbeitet. Im Dezember 1955 wurde sie auf einer Botschafterkonferenz in Bonn erstmals öffentlich verkündet. Die Aufnahme oder Unterhaltung diplomatischer Beziehungen zur DDR galt aus Sicht der Bundesrepublik als unfreundlicher Akt, französisch „acte peu amical“. In der Regel sollte dies mit dem Abbruch oder der Nichtaufnahme diplomatischer Beziehungen beantwortet werden.

Vorbild waren unter anderem die Vereinigten Staaten, die in den ersten Jahren nach der Etablierung kommunistischer Herrschaften in der Sowjetunion und in China keine diplomatischen Kontakte zu diesen Staaten aufnahmen. Auch die Politik in anderen geteilten Staaten wie Korea und Vietnam diente als Beispiel. Das Gegenstück auf DDR-Seite war die sogenannte Ulbricht-Doktrin.

Probleme und Anwendung

Die Hallstein-Doktrin war in der bundesdeutschen Politik umstritten. Kritiker befürchteten, dass Staaten, die die DDR bereits anerkannt hatten, den Kontakt zur Bundesrepublik ablehnen könnten. Das hätte zu einer außenpolitischen Isolierung der Bundesrepublik führen können. Auch als Anfang 1956 eine vorsichtige Annäherung an Polen diskutiert wurde, geriet die Doktrin in die Kritik.

In der Praxis wurde sie nicht immer streng angewandt. Als die DDR im Winter 1957 in Kairo ein Büro für diplomatische Kontakte mit dem arabischen Raum eröffnete, reagierte die Bundesrepublik nicht mit der Doktrin. Auch bei der Genfer Außenministerkonferenz der Siegermächte Mitte 1959 waren bereits zwei deutsche Delegationen beteiligt, wenn auch in besonderer räumlicher Anordnung neben den Vier Mächten.

Tatsächlich brach die Bundesrepublik diplomatische Beziehungen nur selten ab. 1957 geschah dies gegenüber Jugoslawien, das blockfrei, aber sozialistisch regiert war. Vertraglich vereinbarte Zahlungen wurden trotzdem fortgesetzt, und ein Generalkonsulat blieb im Land. Am 14. Januar 1963 brach die Bundesrepublik die diplomatischen Kontakte zu Kuba ab, nachdem Fidel Castros sozialistischer Staat die DDR anerkannt hatte. 1965 empfing der ägyptische Präsident Gamal Abdel Nasser Walter Ulbricht in Kairo. Nasser erklärte zwar, er könne die DDR nicht anerkennen, dennoch stellte die Bundesrepublik die Wirtschaftshilfe für Ägypten ein und nahm diplomatische Beziehungen zu Israel auf. Daraufhin brachen Ägypten und acht weitere arabische Staaten den diplomatischen Verkehr mit Westdeutschland ab, erkannten die DDR aber zunächst nicht an.

Wettlauf um Anerkennung

Zwischen den beiden deutschen Staaten entwickelte sich ein Wettbewerb um diplomatische Anerkennung. Beide versuchten, möglichst früh Beziehungen zu vielen Staaten aufzubauen, um den jeweils anderen Staat außenpolitisch zu schwächen. Häufig waren damit wirtschaftliche und entwicklungspolitische Zugeständnisse verbunden. Besonders wichtig waren dabei Länder der Dritten Welt, von denen viele in dieser Zeit im Zuge der Dekolonisation unabhängig wurden.

Ein markantes Beispiel war die Guinea-Krise. Als Guinea 1958 unabhängig wurde, bemühten sich sowohl die Bundesrepublik als auch die DDR um diplomatische Präsenz. Die DDR richtete eine Handelsvertretung ein, kurz danach nahm der bundesdeutsche Botschafter seine Arbeit in Guinea auf. 1960 schickte Guinea jedoch einen Botschafter in die DDR. Die Bundesregierung zog daraufhin sofort ihren Botschafter aus Guinea ab. Danach erklärte die guineische Regierung, sie habe nie einen Botschafter nach Ost-Berlin entsandt. Die Beziehungen zwischen der Bundesrepublik und Guinea wurden wiederhergestellt, während die DDR außenpolitisch beschädigt war.

Auch bei internationalen Veranstaltungen wirkte die Hallstein-Doktrin. Bei Sportwettkämpfen versuchten bundesdeutsche Diplomaten zu verhindern, dass die DDR-Flagge gezeigt oder die DDR-Hymne gespielt wurde. Bei der Eishockey-Weltmeisterschaft im März 1961 in Genf trat die bundesdeutsche Mannschaft auf Anraten des Auswärtigen Amtes nicht gegen die DDR an, weil sie sonst Hymne und Flagge der DDR hätte respektieren müssen. Das Spiel wurde 5:0 für die DDR gewertet. Bis Mitte der 1960er Jahre gab es auf Veranlassung der Bundesregierung mehrfach Vereinbarungen mit NATO-Partnerstaaten, DDR-Sportlern und Sportfunktionären keine Einreisevisa zu erteilen.

Abbau nach Adenauer

In der ersten Hälfte der 1960er Jahre begann eine Neuorientierung der Ostpolitik. 1961 war die Berliner Mauer gebaut worden. Unter den Bundeskanzlern Ludwig Erhard (1963–1966) und Kurt Georg Kiesinger (1966–1969) wurde die Hallstein-Doktrin zunehmend uneinheitlich angewandt. Kiesinger trat mit der DDR in einen Briefwechsel ein. Er bezeichnete sie als „Phänomen“, erkannte sie aber nicht als Staat an.

Eine wichtige Rolle spielte die sogenannte Geburtsfehlertheorie. Sie betonte, dass die Satellitenstaaten der Sowjetunion ihre Beziehungen zur DDR nicht freiwillig, sondern unter sowjetischem Druck aufgenommen hätten. So wurde 1967 in Rumänien eine Handelsvertretung eingerichtet. Ab 1967 wurde die Hallstein-Doktrin im Rahmen der „neuen Ostpolitik“ allmählich abgebaut: 1967 kam es zum Botschafteraustausch mit Rumänien, im Januar 1968 zur Wiederaufnahme diplomatischer Beziehungen zu Jugoslawien. Nach 1970 wurde die Doktrin endgültig aufgegeben. Willy Brandt prägte im Herbst 1969 die Formel von „zwei Staaten einer Nation in Deutschland“.

Ein Beispiel für die veränderte Haltung war Chile. Salvador Allende kündigte im Wahlkampf 1969/70 an, Chile werde bei seinem Wahlsieg die DDR, Kuba, die Volksrepublik China, Nordvietnam und Nordkorea diplomatisch anerkennen. Nachdem er am 24. Oktober 1970 vom Parlament zum Präsidenten gewählt worden war, ließ er im April 1971 die DDR anerkennen. Die Bundesregierung berief ihren Botschafter Horst Osterheld „zu Konsultationen“ zurück, Bundesaußenminister Walter Scheel schlug jedoch vor, gegenüber Chile „keine unnötige Härte zu zeigen“. Die Hallstein-Doktrin und der Alleinvertretungsanspruch galten zunehmend als Hindernisse der Entspannungspolitik.

Ende und Vergleich

Der Vertrag über die Grundlagen der Beziehungen zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der Deutschen Demokratischen Republik, kurz Grundlagenvertrag, wurde im Dezember 1972 geschlossen. Er erkannte die Existenz des jeweils anderen deutschen Staates an und legte fest, dass keiner der beiden deutschen Staaten den anderen international vertreten oder in seinem Namen handeln könne. Danach ging auch die westliche Welt von einer de-facto-Anerkennung der DDR zu einer de-jure-Anerkennung über. De facto bedeutet Anerkennung in der tatsächlichen Praxis, de jure bedeutet rechtliche Anerkennung. Im Februar 1973 konnte die DDR dem Wiener Übereinkommen über diplomatische Beziehungen beitreten.

Am 18. September 1973 wurden beide deutschen Staaten in die Vereinten Nationen aufgenommen. Trotzdem blieb in der Bundesrepublik überwiegend die Auffassung bestehen, sie sei der alleinige rechtmäßige Vertreter des gesamten deutschen Volkes, weil sie völkerrechtlich identisch mit dem Deutschen Reich sei. Außerdem wurde auf die demokratische Legitimation der Bundesregierung verwiesen.

Eine ähnlich ausgerichtete Politik verfolgt bis heute die Volksrepublik China gegenüber der Republik China, also Taiwan. Diese Politik heißt Ein-China-Politik. Die Volksrepublik China betrachtet Taiwan als Provinz Chinas. Weil die meisten Staaten einen Abbruch der diplomatischen Beziehungen zur Volksrepublik China vermeiden wollen, wird Taiwan international nur von wenigen Staaten anerkannt, obwohl es über alle anderen Attribute eines unabhängigen Staates verfügt. Der Artikel nennt Taiwan deshalb ein „stabilisiertes De-facto-Regime“.