Globalsteuerung

Grundidee und gesetzliche Verankerung

Globalsteuerung bezeichnet eine wirtschaftspolitische Konzeption, die von Karl Schiller geprägt und vor allem durch die theoretischen Ideen des Nationalökonomen John Maynard Keynes beeinflusst wurde. Sie wurde 1967 mit dem Stabilitäts- und Wachstumsgesetz gesetzlich verankert.

Ihr Kern ist ein dauerhafter staatlicher Einfluss auf die wirtschaftliche Entwicklung. Die marktwirtschaftliche Ordnung soll dabei grundsätzlich erhalten bleiben. Nach Karl Schiller soll eine „aufgeklärte und beharrliche Wirtschafts- und Sozialpolitik die Marktkräfte so kanalisieren, dass sie – ohne auszuufern – ihre Bewegungsenergie behalten“.

Der Staat versucht also, die wirtschaftliche Entwicklung zu lenken und konjunkturelle Schwankungen zu begrenzen, ohne den Markt vollständig durch staatliche Planung zu ersetzen.

Funktionsweise und wirtschaftspolitische Ziele

Die Maßnahmen der Globalsteuerung richten sich vor allem auf die Nachfrageseite des Marktes. Die gesamtwirtschaftliche Nachfrage soll an die Entwicklung des Produktionspotenzials angepasst werden. Das Produktionspotenzial ist dabei die gesamtwirtschaftliche Leistungsfähigkeit, also die Menge an Gütern und Dienstleistungen, die eine Volkswirtschaft unter ihren gegebenen Bedingungen hervorbringen kann.

Dazu können Maßnahmen aus mehreren Bereichen eingesetzt werden:

• Fiskalpolitik: staatliche Einnahmen und Ausgaben werden zur Beeinflussung der Wirtschaft genutzt.
• Geldpolitik: die Geldversorgung und die allgemeinen finanziellen Bedingungen werden beeinflusst.
• Einkommenspolitik: die Entwicklung von Einkommen, insbesondere Löhnen, wird berücksichtigt.
• Außenwirtschaftspolitik: wirtschaftliche Beziehungen zum Ausland werden einbezogen.

Die Wirtschaftspolitik orientiert sich an den Zielen des sogenannten Magischen Vierecks. Im Artikel wird dabei insbesondere ein hoher Beschäftigungsstand genannt. Als konkrete Zielwerte galten eine reale Zuwachsrate des Sozialprodukts von 4 %, eine Arbeitslosenquote von unter 0,8 % und eine Inflationsrate von unter 1 %.

Die Grundidee ist antizyklisch: In einer Rezession soll die Nachfrage gestützt werden, während in einer Boomphase Maßnahmen zur Begrenzung einer Überhitzung vorgesehen sind. Dadurch sollen Produktion und Beschäftigung stabilisiert und zugleich unerwünschte Preissteigerungen vermieden werden.

Abstimmung, Beratung und Prognosen

Ein wesentliches Element der Globalsteuerung war die konzertierte Aktion. Der Staat trat in einen ständigen Dialog mit den Verbänden der Unternehmer, Arbeitnehmer und der Finanzwelt. Über diese Verbände und mit ihrer Hilfe sollte er seine wirtschaftspolitischen Aufgaben erfüllen. Die konzertierte Aktion sollte damit eine gemeinsame Abstimmung wichtiger wirtschaftlicher Interessen ermöglichen.

Weitere Bestandteile waren eine Volkswirtschaftliche Gesamtrechnung und verfeinerte prognostische Instrumente. Mit einer quantitativen Zielprognose sollten wirtschaftliche Entwicklungen und politische Zielgrößen genauer vorausgeschätzt werden.

Die wissenschaftliche Beratung der gesamtstaatlichen Wirtschaftspolitik wurde bereits durch das Gesetz über die Bildung eines Sachverständigenrates zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung vom 14. August 1963 institutionalisiert. Dieses Gesetz war noch unter der Regierung Adenauer/Erhard verabschiedet worden. Nach § 2, Satz 2 und 3 des Gesetzes wurde die Beratung auf die wirtschaftspolitischen Ziele festgelegt, die später im Stabilitätsgesetz genannt wurden.

Beurteilung und Gründe des Scheiterns

Die Wirtschaftskrise seit dem Sommer 2008 führte in Deutschland erneut zu einer Diskussion über Sinn und Notwendigkeit von Konjunkturpolitik. Ein Info-Brief für den Deutschen Bundestag vom 22. Januar 2009 untersuchte die deutschen Erfahrungen vor dem Hintergrund veränderter ökonomischer Lehrmeinungen: An die Stelle des Keynesianismus traten teilweise Monetarismus und neue Makroökonomik. In diesem Info-Brief wurden als Konjunkturprogramme ausschließlich „diskretionäre, einmalige bzw. mehrmalige Maßnahmen“ behandelt.

Claus-Martin Gaul bewertete die Politik der Globalsteuerung von 1967 bis 1982 insgesamt als gescheitert. Zwar seien das Bruttoinlandsprodukt und die Beschäftigung teilweise stabilisiert worden. Dies sei jedoch mit hohen Inflationsraten und einer steigenden Staatsverschuldung erkauft worden. Außerdem sei versäumt worden, neben konjunkturellen Impulsen die öffentlichen Schulden zu begrenzen sowie die Flexibilität und die Angebotsbedingungen der deutschen Volkswirtschaft zu verbessern.

Als zentrale Erkenntnis gilt, dass Probleme der Angebotsseite nicht durch nachfrageseitige Konjunkturmaßnahmen gelöst werden können. Zugleich ist eine nachträgliche Bewertung wirtschaftspolitischer Maßnahmen grundsätzlich schwierig, weil eindeutige Vergleichsszenarien fehlen. Selbst ausgefeilte gesamtwirtschaftliche Modelle können nur unzulänglich zeigen, wie sich die Bundesrepublik Deutschland ohne nachfrageseitige Konjunkturprogramme entwickelt hätte. Nach den neueren wirtschaftstheoretischen Erkenntnissen gibt es deshalb bislang keine eindeutig festgelegten Handlungsempfehlungen für die Konjunkturpolitik. Aus den Erfahrungen mit der Globalsteuerung wurden dennoch Erkenntnisse darüber gewonnen, wann und mit welchen Maßnahmen Konjunkturpolitik hilfreich sein kann.

Keynesianer erklärten das Scheitern unter anderem mit folgenden Faktoren:

• Eine expansive Fiskalpolitik war nicht ausreichend mit der gegenläufigen Geldpolitik der Bundesbank abgestimmt. Fritz Scharpf kam 1982 in einer empirischen Vergleichsstudie zu dem Schluss, dass die unabhängige Stellung der Bundesbank in der Bundesrepublik einen Konflikt zwischen Beschäftigungspolitik und Inflationsbekämpfung begünstigte. Dies habe die Wachstumsrate gedrückt und anhaltende Arbeitslosigkeit erzeugt.
• Föderale Abstimmungsprobleme führten zu Effizienzverlusten.
• In der Rezession wurden die Staatsausgaben zwar erhöht, in der Boomphase aber nicht wie vorgesehen gesenkt.
• Die Globalsteuerung konnte über eine Lohn-Preis-Spirale Inflation erzeugen.

Zusätzlich bestanden Verzögerungseffekte zwischen der Vorhersage oder Erkennung einer konjunkturellen Situation und dem tatsächlichen Einsatz eines wirtschaftspolitischen Mittels. Eine Maßnahme, die eigentlich antizyklisch wirken sollte, konnte dadurch verspätet zu einer prozyklischen Verstärkung des konjunkturellen Ausschlags führen.