Gleichstellungsberichte der Bundesregierung

Aufgabe und Verfahren der Gleichstellungsberichte

Gleichstellungsberichte der Bundesregierung sind Berichte einer unabhängigen Sachverständigenkommission über den Stand der Gleichstellung von Frauen und Männern in Deutschland. Sie sollen eine evidenz- und wissenschaftsbasierte, konsistente sowie ziel- und wirkungsorientierte Gleichstellungspolitik ermöglichen. Die Kommission entwickelt entlang einer Leitidee Ziele und Handlungsempfehlungen; Expertisen, Fachöffentlichkeit und Zivilgesellschaft werden einbezogen. Die Bundesregierung ergänzt das Gutachten um ihre Stellungnahme und legt beides gemeinsam Bundestag und Öffentlichkeit vor.

Im Koalitionsvertrag von CDU, CSU und SPD von 2005 wurde vorgesehen, in jeder Legislaturperiode einen Bericht vorzulegen. Bundestag und Bundesrat forderten nach dem Ersten Bericht die regelmäßige Fortsetzung. Der Erste Gleichstellungsbericht erschien im Juni 2011 für die 17. Legislaturperiode, der Zweite im Juni 2017 für die 18. Legislaturperiode. Die Berichte gelten als zentrale Grundlage für Debatten über künftige gleichstellungspolitische Handlungsoptionen.

Erster Bericht: Gleichstellung über den Lebensverlauf

Das am 25. Januar 2011 übergebene Gutachten trug den Titel „Neue Wege - gleiche Chancen. Gleichstellung von Frauen und Männern im Lebensverlauf“. Das Bundeskabinett beschloss Gutachten und Stellungnahme der Bundesregierung am 15. Juni 2011. Der Bericht bietet erstmals eine umfassende Bestandsaufnahme der Gleichstellung in Deutschland.

Sein Kern ist die Lebensverlaufsperspektive: Entscheidungen und Ereignisse in einer Lebensphase können langfristige Folgen in späteren Phasen haben. Gleichstellungspolitik soll daher zugleich Querschnitts- und Längsschnittaufgabe sein. Das Gutachten kritisiert, dass rechtliche und politische Maßnahmen für verschiedene Lebensphasen häufig unverbunden nebeneinanderstehen. Dadurch entstehen widersprüchliche Anreize für Lebensmodelle oder Unterstützungen brechen später ab.

Leitbild sind gleiche tatsächliche Wahlmöglichkeiten und Verwirklichungschancen für Frauen und Männer. Neben Erwerbsarbeit soll Raum für unbezahlte Fürsorgearbeit, Weiterbildung und Eigenzeit bleiben; Erwerbsunterbrechungen dürfen langfristig nicht benachteiligen. Wichtige Themen sind Bildung, Recht, Erwerbsleben, Zeitverwendung und Alterssicherung. Das Gutachten verweist unter anderem auf Anreize zu geringfügiger Beschäftigung, die Unterrepräsentation von Frauen in Führung, die geschlechtsspezifische Verteilung von Erwerbs- und Sorgearbeit sowie niedrigere Renten von Frauen.

Empfohlen werden unter anderem, Subventionen und Anreize für Minijobs abzuschaffen, privat Pflegende besser zu unterstützen und Pflegezeiten in der Rente besser anzurechnen. Für Führungspositionen wird eine wirksam sanktionierte Geschlechterquote vorgeschlagen. Gesundheit, Gewalt sowie Migration und Integration wurden nicht umfassend behandelt; sie sollten in späteren Berichten vertieft werden.

Zweiter Bericht: Erwerbs- und Sorgearbeit verbinden

Der Zweite Gleichstellungsbericht umfasst das im Januar 2017 übergebene und im März 2017 veröffentlichte Gutachten, die Stellungnahme der Bundesregierung sowie eine Bilanz des Ersten Berichts. Seine Leitidee lautet: „Wir streben eine Gesellschaft mit gleichen Verwirklichungschancen von Frauen und Männern an, in der die Chancen und Risiken im Lebensverlauf gleich verteilt sind.“ Sie stützt sich auf Art. 3 Abs. 2 des Grundgesetzes und auf das Konzept der Verwirklichungschancen: Menschen sollen unabhängig vom Geschlecht nicht nur formale, sondern tatsächliche Möglichkeiten erhalten, passende Lebensentwürfe zu entwickeln und umzusetzen.

Das Konzept „Linked Lives“ erklärt, dass Menschen Lebensentscheidungen in sozialen Beziehungen treffen. Die Verteilung von Erwerbs- und Sorgearbeit wird etwa durch Ressourcen der Partner, Geschlechterstereotype, Kinderbetreuung, Pflegeinfrastruktur, Arbeitszeitroutinen sowie steuer- und sozialversicherungsrechtliche Anreize geprägt. Der Bericht sieht in Deutschland starke Anreize für eine ungleiche Arbeitsteilung.

Als zusätzlicher Indikator wird der Gender-Care-Gap vorgeschlagen. Er misst, um wie viel Prozent die durchschnittliche tägliche Zeit von Frauen für unbezahlte Care-Arbeit über jener von Männern liegt. 2012/2013 betrug er 52,4 Prozent: Frauen leisteten täglich durchschnittlich 87 Minuten mehr und damit anderthalb Mal so viel Care-Arbeit. Mit 34 Jahren lag er bei 110,6 Prozent: Frauen leisteten 5 Stunden und 18 Minuten, Männer 2 Stunden und 31 Minuten. In Paarhaushalten mit Kindern betrug er 83,3 Prozent; Mütter leisteten täglich 2 Stunden und 30 Minuten mehr als Väter. Grundlage waren die Daten von über 5.000 Haushalten und mehr als 11.000 Personen ab zehn Jahren aus der Zeitverwendungserhebung 2012 bis 2013.

Das Erwerb-und-Sorge-Modell verlangt nicht, dass alle Menschen gleich leben sollen. Es fordert jedoch Rahmenbedingungen, damit Menschen Erwerbs- und private Sorgearbeit gleichberechtigt verbinden können, ohne Verwirklichungschancen oder soziale Sicherung zu verlieren. Ziele sind unter anderem eigenständige wirtschaftliche Sicherung, gleicher Lohn für gleiche und gleichwertige Arbeit, zugängliche Betreuungs- und Pflegeinfrastruktur, eine gleiche Verteilung unbezahlter Sorgearbeit, Abbau von Stereotypen und Schutz vor geschlechtsbezogener Gewalt.

Empfehlungen und aktuelle Herausforderungen des Zweiten Berichts

Für die Erwerbsarbeit empfiehlt der Bericht lebensphasenorientierte Arbeitszeiten und Arbeitsorte. Teilzeit könne zur „Falle“ werden, weil ein Anspruch auf befristete Arbeitszeitreduzierung und anschließende Rückkehr zu Vollzeit fehle. Mobile Arbeit könne Vereinbarkeit erleichtern, müsse aber durch Schutz vor Entgrenzung, Überforderung und Überlastung begleitet werden. Vorgeschlagen wird außerdem ein „Familiengeld“ für bis zu 24 Monate, damit beide Eltern in Elternzeit innerhalb eines vollzeitnahen Arbeitszeitkorridors reduziert arbeiten können.

Erwerbsförmige Sorgearbeit, etwa in Pflege, Gesundheit und Erziehung, soll von Niedriglohn, ungewollter Teilzeit und fehlenden Aufstiegsmöglichkeiten zu dauerhaften „Lebensberufen“ weiterentwickelt werden. Für Kinderbetreuung werden bessere Kindertageseinrichtungen und Ganztagsschulen, eine zweiwöchige Vaterschaftsfreistellung in den ersten 30 Tagen nach der Geburt sowie langfristig mehr Partnermonate beim Elterngeld empfohlen. Hinzu kommen 120 Tage flexibles Zeitbudget je Kind bis zur Volljährigkeit mit Entgeltersatz in Höhe des Elterngeldes. Für Pflege von Angehörigen werden ebenfalls insgesamt 120 Tage mit entsprechender Entgeltersatzleistung vorgeschlagen.

Weitere Empfehlungen betreffen Zertifikate und Gutscheine für reguläre haushaltsnahe Dienstleistungen, stärkere Rückkehrrechte und Weiterbildung nach familienbedingten Pausen, die Streichung der Lohnsteuerklasse V, die Weiterentwicklung des Ehegattensplittings zum „Realsplitting“ sowie die Sozialversicherungspflicht und reguläre Besteuerung von Minijobs. Die gesetzliche Rentenversicherung soll zu einer universellen Versicherung mit Mindestsicherungsziel ausgebaut werden.

Als aktuelle Herausforderungen nennt der Bericht digitale Plattformarbeit mit prekären Bedingungen für Soloselbstständige, Partnerschaftsgewalt, Flucht und die Durchsetzung von Gleichstellung. Empfohlen werden etwa Plattformregulierung, Prävention und Schutz bei häuslicher und sexualisierter Gewalt, gleichstellungsorientierte Arbeitsmarktintegration Geflüchteter sowie ein Aktionsplan auf Bundesebene, Gender Budgeting, gleichstellungsorientierte Gesetzesfolgenabschätzung und eine Transferstelle zwischen Forschung und Praxis.

Dritter Bericht: Digitalisierung geschlechtergerecht gestalten

Der Dritte Gleichstellungsbericht wurde am 9. Juni 2021 vom Kabinett beschlossen. Er untersucht, wie die digitale Wirtschaft gestaltet werden muss, damit Frauen und Männer gleiche Verwirklichungschancen haben. Digitalisierung wird als datengetriebener gesellschaftlicher Transformationsprozess beschrieben: Informationen werden computerlesbar aufbereitet und häufig in algorithmischen Systemen für Entscheidungen genutzt. Der soziotechnische Ansatz betont, dass Technik nicht neutral ist, sondern gesellschaftlich geprägt wird und zugleich auf die Gesellschaft zurückwirkt.

Für Geschlechtergerechtigkeit sind Zugang, Nutzung und Gestaltung digitaler Technologien entscheidend. Zugang umfasst technische Ausstattung und digitale Kompetenzen, aber auch Zeitsouveränität, Raumsouveränität und informationelle Selbstbestimmung. Digitale Technologien können etwa Homeoffice und Vereinbarkeit ermöglichen, bergen aber Risiken der Entgrenzung, Diskriminierung und digitaler Gewalt.

Das fast 200 Seiten starke Gutachten nutzt ein „Zwiebelmodell“: Im Inneren steht die Digitalbranche, dann folgen digitale Wirtschaft, digitalisierte Wirtschaft und die Digitalisierung der Gesellschaft; gleichstellungspolitische Strukturen und Instrumente bilden den „Nährboden“. In der Digitalbranche arbeiten über 80 Prozent Männer und durchschnittlich 17 Prozent Frauen. Empfohlen werden offenere Arbeitskulturen („fix the company“ statt „fix the women“), der Abbau von Zugangsbarrieren und standardisierte Methoden für geschlechtergerechte, diskriminierungsfreie IT-Systeme.

Bei Plattformarbeit nennt der Bericht flexible Zeit und Ortsunabhängigkeit als mögliche Vorteile, aber auch fehlende soziale Absicherung, niedrige Einkommen, Gewalt- und Belästigungsrisiken sowie fehlende Arbeitszeugnisse. In der digitalisierten Wirtschaft sollen digitale und als „weiblich“ wahrgenommene Kompetenzen angemessen bewertet und entlohnt werden. Für algorithmische Personalentscheidungen werden Transparenz, verpflichtende Datenschutzfolgenabschätzungen und ein Verbot vollständiger Automatisierung vorgeschlagen. Soziale Medien sollen vielfältigere Geschlechterbilder fördern; Schutz, Beratung, Polizei, Gerichte und Verwaltung sollen besser gegen geschlechtsbezogene digitale Gewalt aufgestellt werden. Vorgeschlagen werden zudem die stärkere Verbindung von Gleichstellungs- und Digitalstrategie, Gender-Budgeting-Analysen und genderkompetente Technikfolgenabschätzungen.

Vierter Bericht und weitere Gleichstellungsberichte

Der Vierte Gleichstellungsbericht wurde am 12. März 2025 vom Kabinett beschlossen. Er behandelt Klimawandel und Klimapolitiken unter dem Aspekt der Geschlechtergerechtigkeit. Das Gutachten betont, dass Klimawandel Frauen, einkommensarme und andere strukturell benachteiligte Menschen besonders hart trifft. Eine sozial-ökologische Transformation soll natürliche Lebensgrundlagen erhalten und zugleich selbstbestimmte Lebensgestaltung für alle ermöglichen. Gleichstellung soll dabei als Querschnittsaufgabe in allen Maßnahmen verankert werden.

Der Bericht behandelt Energieerzeugung, zirkuläre Wirtschaft, Landwirtschaft, Stadt- und Raumentwicklung, Mobilität, Wohnen, Ernährung, Gesundheit, Arbeit und Zeit, Arbeitsmarkt sowie Finanzen. Beispiele: Die Energiewende soll national und global natur- und sozialverträglich sein und auch Suffizienzstrategien wie Energy Sharing einbeziehen. Verkehrsplanung soll alle Verkehrsarten gleichstellen und Mobilitätsarmut vermeiden. Bei Wohnen sollen Maßnahmen zur Dekarbonisierung Energiearmut verhindern. Für Ernährung wird vorgeschlagen, die Umsatzsteuer auf pflanzliche Grundnahrungsmittel aufzuheben oder auf maximal fünf Prozent zu senken; für tierische Produkte soll eine Erhöhung auf den regulären Steuersatz geprüft werden. Eine interministerielle Arbeitsgruppe unter Federführung des BMBFSFJ soll einen nationalen klimapolitischen Gender-Aktionsplan koordinieren.

Weitere Berichte ergänzen die Gleichstellungsberichterstattung: Der Gender-Datenreport von 2005 wertete Daten zur Lebenslage von Frauen und Männern aus. Nach § 9 Bundesgremienbesetzungsgesetz berichtet die Bundesregierung in jeder Legislaturperiode über Frauenanteile in wesentlichen Gremien; der Erste Gremienbericht erschien 1991, der Fünfte wurde am 16. Dezember 2010 vorgelegt. Nach § 25 BGleiG berichtet sie alle vier Jahre über die Anwendung des Bundesgleichstellungsgesetzes, das am 5. Dezember 2001 in Kraft trat.

Auf Länderebene bildet der Gleichstellungsatlas Indikatoren zu Partizipation, Bildung und Ausbildung, Arbeit und Einkommen sowie Lebenswelt ab. Auf europäischer Ebene veröffentlicht die Europäische Kommission jährlich Fortschrittsberichte; das Europäische Institut für Gleichstellungsfragen veröffentlicht seit 2013 den Gender Equality Index für Arbeit, Geld, Wissen, Zeit, Macht und Gesundheit. International erstellt die Bundesregierung alle vier Jahre einen CEDAW-Staatenbericht. Der Global Gender Gap Report des Weltwirtschaftsforums erscheint seit 2005 jährlich; 2010 und 2011 führte Island die Liste an, Deutschland stieg in dieser Zeit vom 13. auf den 11. Platz.