Gesetz zur Förderung der Stabilität und des Wachstums der Wirtschaft

Gegenstand und Bedeutung

Das Gesetz zur Förderung der Stabilität und des Wachstums der Wirtschaft (StabG), nichtamtlich auch Stabilitäts- und Wachstumsgesetz oder Stabilitätsgesetz genannt, ist ein Bundesgesetz der Bundesrepublik Deutschland aus dem Wirtschaftsverwaltungsrecht. Es wurde am 8. Juni 1967 erlassen (BGBl. I S. 582) und trat am 14. Juni 1967 in Kraft. Das Gesetz konkretisiert das Staatsziel des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts aus Artikel 109 Absatz 2 des Grundgesetzes und legt politische Instrumente zur Erreichung dieses Ziels fest.

Im Mittelpunkt steht das sogenannte magische Viereck der Wirtschaftspolitik. Nach § 1 sollen öffentliche Haushalte bei ihren Entscheidungen gleichzeitig folgende gesamtwirtschaftliche Ziele beachten:

Preisniveaustabilität
hoher Beschäftigungsstand
außenwirtschaftliches Gleichgewicht
stetiges und angemessenes Wirtschaftswachstum

Für jedes Ziel können Indikatoren festgelegt werden. Die Bezeichnung „Stabilität“ bezieht sich dabei auf ein gleichmäßiges Wirtschaftswachstum ohne größere Konjunkturschwankungen. Das Gesetz entstand im Umfeld der in den 1960er Jahren verbreiteten Globalsteuerung. Danach soll der Staat durch wirtschaftspolitische Instrumente konjunkturelle Schwankungen ausgleichen können.

Instrumente und Koordinierung

Das StabG schuf Instrumente, mit denen der Staat auf konjunkturelle Schwankungen reagieren sollte:

Die Konjunkturausgleichsrücklage legt in Zeiten der Hochkonjunktur einen Teil der Steuereinnahmen still. In Rezessionsphasen werden die Rücklagen aufgelöst und für Nachfrageprogramme eingesetzt.
Der Konjunkturzuschlag erhöht die Steuern während einer Hochkonjunktur vorübergehend. In einer Rezession werden die zusätzlichen Einnahmen an die Steuerzahler zurückerstattet.

Außerdem führte das Gesetz die mittelfristige Finanzplanung und den Finanzplanungsrat ein. Im Finanzplanungsrat stimmen Bund, Länder und Gemeinden ihre Ausgabenpläne aufeinander ab. Ein weiteres Koordinationsinstrument ist der Konjunkturrat mit Vertretern von Bund, Ländern und Gemeinden.

In der sogenannten konzertierten Aktion berieten Regierung, Gewerkschaften, Arbeitgeberverbände, Sachverständigenrat und Bundesbank über wirtschaftspolitische Themen und suchten nach Konsenslösungen. Die konzertierte Aktion scheiterte Ende der 1970er Jahre am Streit über die betriebliche Mitbestimmung. Die im Gesetz vorgesehenen konjunkturpolitischen Instrumente wurden nach Darstellung des Artikels seit Mitte der 1970er Jahre nicht mehr angewendet, obwohl es weitere Rezessionen gab.

Zentrale Kritik und Reformpositionen

Die Kritik am StabG betrifft vor allem vier Bereiche: die Ziele und ihre Gewichtung, mögliche Zielkonflikte, das Indikatorensystem sowie die Koordinierungsverfahren und -institutionen. Zusätzlich wird kritisiert, dass das Gesetz durch den Europäischen Binnenmarkt und den Stabilitäts- und Wachstumspakt der Europäischen Wirtschafts- und Währungsunion an Bedeutung verloren habe. Artikel 119 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union nennt als Ziele unter anderem stabile Preise, gesunde öffentliche Finanzen, stabile monetäre Rahmenbedingungen und eine dauerhaft finanzierbare Zahlungsbilanz. Artikel 3 des EU-Vertrags nennt außerdem nachhaltige Entwicklung, ausgewogenes Wirtschaftswachstum, Preisstabilität, eine wettbewerbsfähige soziale Marktwirtschaft, Vollbeschäftigung, sozialen Fortschritt sowie Umweltschutz.

Reformkritiker verstehen das StabG hauptsächlich als Notfallinstrument für konjunkturelle Schwankungen. Es soll einen Handlungsrahmen schaffen, der schnelle Maßnahmen ermöglicht und die Zeit zwischen politischer Entscheidung und Inkrafttreten verkürzt. Nach dieser Sichtweise definiert das Gesetz nicht alle Ziele der Wirtschaftspolitik, sondern betrifft nur einen Teilbereich der makroökonomischen Konjunkturpolitik. Soziale und ökologische Nachhaltigkeit sollten durch reguläre Gesetzgebungsverfahren geregelt werden, weil sie langfristig und nach ausführlichem Diskurs erreicht werden müssten. Die vorhandenen Instrumente seien für eine Erweiterung des Zielkatalogs außerdem unzureichend.

Reformbefürworter sehen das Gesetz dagegen als zentrale Zieldefinition wirtschaftspolitischen Handelns. Sie kritisieren, dass das Wachstumsziel gegenüber sozialen und ökologischen Zielen überwiege. Eine auf Wachstum ausgerichtete Wirtschaftspolitik könne natürliche Ressourcen ausbeuten und damit die wirtschaftlichen Grundlagen zerstören. Gefordert werden deshalb eine Erweiterung oder Neudefinition des Zielkatalogs nach dem Drei-Säulen-Modell der Nachhaltigkeit sowie mögliche neue Bezeichnungen wie „Gesetz für eine ökologisch-soziale Wirtschaft“, „Stabilitäts- und Wohlstandsgesetz“, „Wohlstands- und Nachhaltigkeitsgesetz“ oder „Stabilitäts- und Nachhaltigkeitsgesetz“.

Als zusätzliche Ziele wurden unter anderem vorgeschlagen: die Bewahrung oder Wiederherstellung der ökologischen Grundlagen, Erwerbsarbeit für alle bei gleicher Teilhabe von Frauen und Männern, der Schutz natürlicher Lebensgrundlagen, die Erleichterung des Strukturwandels, der Abbau regionaler Wirtschaftsgefälle, eine gleichmäßigere Einkommens- und Vermögensverteilung sowie vorsorgender Verbraucherschutz.

Zielkonflikte und Wohlstandsindikatoren

Dem magischen Viereck wird ein möglicher Zielkonflikt zugeschrieben, weil nicht alle Ziele jederzeit gleichzeitig erreichbar seien. Andere Wirtschaftsexperten führen Konflikte dagegen auf eine mangelhafte Abstimmung von Geld- und Währungspolitik, Fiskalpolitik und Lohnpolitik zurück. Sie verweisen darauf, dass sich in den Nachkriegsjahrzehnten alle Zielgrößen teilweise gleichzeitig positiv entwickelten. Nach den Ölpreiskrisen 1974/75 und 1981/1983 gab es dagegen Phasen, in denen mehrere Ziele gleichzeitig verletzt wurden.

Ein weiterer Streitpunkt ist die Verwendung des Bruttoinlandsprodukts (BIP) als Indikator für Wohlstand oder gesellschaftliche Wohlfahrt. Das BIP erfasst nur monetär bewertete Güter und Leistungen. Unentgeltliche Arbeit, Ehrenamt und der individuelle Gewinn an Freizeit werden nicht berücksichtigt. Auch produktionsbedingte Schäden an Umwelt und Gesundheit sowie die Nutzung nicht erneuerbarer Rohstoffe erscheinen nicht als negative Größen in der Berechnung. Eine Steigerung des BIP kann deshalb nach der Kritik mit einer Verschlechterung der gesellschaftlichen Wohlfahrt einhergehen.

Die Enquete-Kommission „Wachstum, Wohlstand, Lebensqualität“ entwickelte 2013 den zehnteiligen W³-Indikatorensatz. Er umfasst:

materiellen Wohlstand: BIP pro Kopf, Einkommensverteilung und Staatsschulden;
Soziales und Teilhabe: Beschäftigungsquote, Bildungsabschluss, Lebenserwartung und den Weltbank-Indikator „Voice and Accountability“;
Ökologie: nationale Überschüsse an Treibhausgasen und Stickstoff sowie den nationalen Vogelindex.

Diese Leitindikatoren werden durch elf Hinweis- und Warnindikatoren ergänzt. Sie sollen Zielkonflikte sichtbar machen und politische Entscheidungsträger zu einer ausdrücklichen Stellungnahme verpflichten. Reformkritiker warnen hingegen, ein mehrdimensionales System könne Transparenz, Verständlichkeit, Alltagstauglichkeit und Validität verringern. Besonders „Voice and Accountability“ sei schwer verständlich und nur mit erheblichem institutionellem, personellem und finanziellem Aufwand zu erfassen.

Auch die Koordinierung wird kritisiert. Nach Ansicht der Reformbefürworter führen unzureichende Verfahren zu unklarer Umsetzung; beispielsweise würden Leistungsüberschüsse der Bundesrepublik Deutschland von etwa 9 % trotz daraus abgeleiteter gesetzlicher Handlungserfordernisse nicht angemessen berücksichtigt. Sie schlagen eine Erweiterung des Konjunkturrats um Umwelt-, Arbeits-, Statistik-, Arbeitsmarkt-, Bundesbank- und Kartellbehörden sowie eine Verstärkung des Sachverständigenrats durch Umweltökonomen oder einen zweiten Rat für ökologische Nachhaltigkeit vor.

Reformdebatte von 1990 bis 2015

1990 legten Abgeordnete von Bündnis 90/Die Grünen den Entwurf eines Gesetzes für eine ökologisch-soziale Wirtschaft (GösW) vor. Er sollte das StabG ablösen und die Wirtschaftspolitik ökologisieren. Vorgesehen waren ökologische Grundlagen, Erwerbsarbeit für alle bei gleicher Teilhabe von Frauen und Männern, Preisniveaustabilität, außenwirtschaftliches Gleichgewicht sowie eine gleichmäßigere Einkommens- und Vermögensverteilung. Das Ziel eines angemessenen und stetigen Wirtschaftswachstums entfiel. Über den Entwurf wurde kein Beschluss gefasst.

1991 beantragte die SPD eine Novellierung des StabG. Sie kritisierte, dass Umwelt- und Verbraucherschutz, gerechte Einkommens- und Vermögensverteilung sowie die Erleichterung des Strukturwandels nicht ausreichend berücksichtigt würden. Außerdem bemängelte sie die Überbewertung des Wachstumsziels, die Grenzen des BIP als Wohlstandsindikator und die unzureichende Wirkung der antizyklischen Instrumente der 1970er Jahre. Vorgeschlagen wurden zusätzliche Ziele und eine Erweiterung des Konjunkturrats. Der Antrag wurde 1993 abgelehnt.

Die 2010 eingesetzte Enquete-Kommission „Wachstum, Wohlstand, Lebensqualität“ beendete ihre Arbeit 2013. Sie stellte fest, dass Wirtschaftswachstum keine hinreichende Bedingung für Wohlstand und Lebensqualität ist, und empfahl die W³-Indikatoren als neues Maß für Wohlstand und Fortschritt.

Eine Studie der Friedrich-Ebert-Stiftung von 2012 entwickelte ein „neues magisches Viereck“ mit den Zielen Wohlstand und ökonomische Nachhaltigkeit, Nachhaltigkeit beziehungsweise Zukunftsfähigkeit der Staatstätigkeit und Staatsfinanzen, soziale Nachhaltigkeit sowie ökologische Nachhaltigkeit. Sebastian Dullien und Till van Treeck kritisierten insbesondere die Reduzierung der wirtschaftspolitischen Debatte auf Staatsverschuldung und Schuldenbremse, weil dadurch soziale und ökologische Folgen wirtschaftspolitischer Entscheidungen zu wenig berücksichtigt würden.

2013 kündigte die große Koalition aus CDU/CSU und SPD erstmals eine Überprüfung des StabG gemeinsam mit dem Sachverständigenrat an. Geprüft werden sollten seine Wirksamkeit und die Eignung seiner Instrumente angesichts von demografischem Wandel, Globalisierung, Digitalisierung und Ressourcenknappheit. Der im Dezember 2015 veröffentlichte Bericht sah keinen Reformbedarf. Der Sachverständigenrat bewertete die ursprüngliche Hauptfunktion des Gesetzes als Schaffung eines Rahmens für die schnelle Umsetzung konjunkturpolitischer Maßnahmen. Eine Erweiterung der Ziele sei nicht sinnvoll, wenn die Instrumente nicht zu diesen Zielen passten; eine Erweiterung der Instrumente sei wiederum praktisch schwer umsetzbar. Die Schlussfolgerungen wurden anschließend unter anderem zwischen den Berichtsbeteiligten Henrike Michaelis, Steffen Elstner und Christoph M. Schmidt sowie den Studienautoren Sebastian Dullien und Till van Treeck kontrovers diskutiert.