Energiepolitik der Europäischen Union – einfach erklärt

Grundlagen und strategischer Ansatz

Die Energiepolitik der Europäischen Union soll langfristig drei Ziele gleichzeitig erreichen: den Klimawandel bekämpfen, die durch die hohe Importabhängigkeit von fossilen Brennstoffen entstehende Verwundbarkeit der EU verringern und durch eine wettbewerbsfähige Energieversorgung Wachstum und Beschäftigung fördern. Die Strategie geht davon aus, dass sich diese Ziele und die zugehörigen Maßnahmen gegenseitig unterstützen. Mögliche Zielkonflikte werden jedoch nicht ausdrücklich thematisiert; auch eine Prioritätensetzung fehlt.

Ein kohärenter energiepolitischer Ansatz entwickelte sich erst allmählich seit 1996 und verstärkt seit 2006. Ausgangspunkt war das Grünbuch über eine „nachhaltige, wettbewerbsfähige und sichere Energieversorgung“ vom März 2006. Im Januar 2007 folgte die überarbeitete Energiestrategie Strategic Energy Review I, die der Europäische Rat im Frühjahr 2007 weitgehend bestätigte. Die Strategie sollte anschließend etwa alle zwei Jahre überprüft werden. Die erste und die zweite Überprüfung legten allerdings keine eindeutigen Kriterien fest, anhand derer sich die Erreichung der Langfristziele messen ließe.

Mit dem Vertrag von Lissabon erhielt die Energiepolitik erstmals eine eigenständige primärrechtliche Grundlage: Art. 194 AEU-Vertrag. Seitdem können ausdrücklich auch die Versorgungssicherheit und die Wirtschaftlichkeit der Energieversorgung verfolgt werden. Zuvor standen vor allem Umweltschutz und der freie Energiemarkt im Mittelpunkt. Die Nukleartechnologie und -forschung wird bereits seit 1957 durch den Euratom-Vertrag geregelt. Energiepolitische Maßnahmen werden grundsätzlich im ordentlichen Gesetzgebungsverfahren gemeinsam von Rat und Parlament beschlossen. Maßnahmen zum Energiemix der Mitgliedstaaten müssen nach Art. 192 AEUV einstimmig beschlossen werden.

Aktionsfelder der EU-Energiepolitik

Der Europäische Rat verabschiedete im März 2007 den Aktionsplan „Eine Energiepolitik für Europa“. Er bestimmt fünf Bereiche, in denen die drei energiepolitischen Langfristziele verfolgt werden. Dazu gehören insbesondere der Energiebinnenmarkt, Energieeffizienz, erneuerbare Energien, Energietechnologien und die Energieaußenbeziehungen. Die internationale Klimapolitik ist trotz ihrer Bedeutung kein ausdrücklicher Bestandteil dieses Aktionsplans, weil dafür innerhalb der EU eine andere Zuständigkeit besteht. Für Instrumente wie den EU-Emissionshandel oder CO₂-Obergrenzen für Personenkraftwagen ist die Generaldirektion Umwelt zuständig.

Ende 2016 stellte die Kommission ein Winterpaket als Schritt zur Energieunion vor. Es behandelte den Klimaschutz, Energieeinsparungen, mehr Strom aus Sonne, Wind und Biogas, Biokraftstoffe, einen grenzüberschreitenden Stromhandel und Hilfen für Kraftwerke.

Der russische Überfall auf die Ukraine am 24. Februar 2022 führte zu einem tiefen Einschnitt. Ursula von der Leyen formulierte einen Fünf-Punkte-Plan: Einsparziele für den Stromverbrauch zu Spitzenzeiten, eine Gewinnobergrenze für Anbieter erneuerbarer Energien, eine Sonderabgabe für bestimmte Öl- und Gaskonzerne, Liquiditätshilfen für Versorger und eine Preisobergrenze für russisches Gas.

Erdgas- und Elektrizitätsbinnenmarkt

Ein zentrales Ziel der EU ist ein europaweiter Energiebinnenmarkt, auf dem die Binnenmarktprinzipien auch für Erdgas und Elektrizität gelten. Strom- und Gasnetze sind natürliche Monopole: Wer über die Transportinfrastruktur verfügt, kann Konkurrenten etwa durch hohe Netznutzungsentgelte oder unzureichende Netzkapazitäten behindern. Besonders wichtig sind grenzüberschreitende Leitungen und ihre Kuppelstellen. Bei schwacher Regulierung und unvollständiger Marktliberalisierung können neue Anbieter deshalb nur schwer mit früheren staatlichen Monopolunternehmen konkurrieren. Verbraucher haben dann nur eingeschränkte Möglichkeiten, ihren Strom- oder Gaslieferanten frei zu wählen.

Die EU förderte über die Transeuropäischen Netze-Energie (TEN-E) grenzüberschreitende Verbindungen, allerdings zunächst mit mäßigem Erfolg. Liberalisierungsrichtlinien aus der Mitte und dem Ende der 1990er Jahre wurden wegen Umsetzungsproblemen 2003 durch Beschleunigungsrichtlinien ergänzt. Diese sahen die Vollendung des Energiebinnenmarkts bis zum 1. Juli 2007 vor. Die Kommission setzte sich dafür unter anderem mit kartellrechtlichen Maßnahmen ein, wurde aber von einigen Mitgliedstaaten gebremst.

Im September 2007 legte die Kommission das aus fünf Legislativvorschlägen bestehende dritte Energiebinnenmarktpaket vor. Es enthielt Regeln für Strom- und Gasmärkte sowie die Gründung der Agentur für die Zusammenarbeit der Energieregulierungsbehörden (ACER). Das Paket wurde im Sommer 2009 angenommen. Dabei wurde neben der eigentumsrechtlichen Entflechtung eine dritte Option, das Modell ITO, zugelassen; Energieunternehmen mussten ihre Netze daher nicht zwingend verkaufen. ACER nahm ihren Sitz in Ljubljana, Slowenien, auf.

Seit dem 1. Februar 2023 gilt ein EU-weiter Gaspreisdeckel. Geschäfte sind verboten, wenn der Gaspreis drei Arbeitstage lang über 180 Euro je Megawattstunde liegt und zugleich 35 Euro über einem internationalen Durchschnittspreis für Flüssigerdgas liegt. Differenzverträge sollen Stromerzeugern bei neuen Investitionen in erneuerbare Energien und Kernkraft einen Mindestpreis sichern. Liegt der Marktpreis darunter, gleicht der Staat die Differenz aus; liegt er darüber, erhält der Staat den Überschuss. Das Merit-Order-Prinzip bleibt grundsätzlich bestehen. Bis 2030 werden Investitionen von 584 Milliarden Euro in die Stromnetze erwartet, besonders in lokale Verteilungsnetze.

Energieversorgungssicherheit

Versorgungssicherheit ist eines der drei Hauptziele der EU-Energiepolitik. Fraglich ist, ob künftig ausreichende Energiemengen zu vertretbaren Preisen bereitgestellt werden können. Gründe sind eine mögliche steigende Importabhängigkeit bei Erdöl, Erdgas und Uran sowie der notwendige Ausbau von Kraftwerken, Stromleitungen, Gaspipelines und Flüssigerdgas-Terminals. In Krisen müssen sich die Mitgliedstaaten gegenseitig unterstützen können. Die Politik betrachtet dabei sowohl die Beziehungen zu Öl-, Gas- und Uranlieferländern als auch das Verhältnis zwischen EU, Mitgliedstaaten und Energieunternehmen.

Die Importabhängigkeit verursacht erhebliche Kosten. Zwischen Oktober 2010 und September 2011 kosteten fossile Energieimporte die 27 EU-Länder 408 Milliarden Euro; das Leistungsbilanzdefizit betrug im selben Zeitraum 119 Milliarden Euro. Eine Diversifizierung der Lieferungen, etwa durch Flüssigerdgas, kann Abhängigkeiten verringern.

Gegenüber Lieferländern sind die Handlungsmöglichkeiten der EU begrenzt, weil es außer dem von Russland nicht ratifizierten Energiecharta-Vertrag kaum verbindliche internationale Rechtsrahmen für Energiemärkte gibt. Die EU setzt daher vor allem auf Energiedialoge. Innerhalb der EU sind ihre Möglichkeiten größer: TEN-E unterstützt grenzüberschreitende Gas- und Stromnetze, Importpipelines und LNG-Terminals. Außerdem bestehen Bevorratungspflichten für Rohöl.

Eine 2014 vorgestellte Strategie für eine sichere europäische Energieversorgung sah die Diversifizierung ausländischer Lieferungen, den Ausbau der Infrastruktur, die Vollendung des Energiebinnenmarkts und Energieeinsparungen vor. Der Bundesverband Erneuerbare Energie kritisierte, die Kommission setze zu stark auf Atomkraft und fossile Optionen wie Schiefergas und CCS, also die Speicherung von abgeschiedenem Kohlendioxid.

Energieeffizienz und erneuerbare Energien

Mehr Energieeffizienz und ein größerer Anteil erneuerbarer Energien sollen gleichzeitig den Treibhausgasausstoß und die Importabhängigkeit von fossilen Brennstoffen senken. Investitionen in Effizienz können außerdem die Wettbewerbsfähigkeit erhöhen. Nach Prognosen von BP sollten erneuerbare Energien in der EU zwischen 2013 und 2035 um 136 % wachsen; für Erdgas wurden +15 %, für Erdöl −23 % und für Kohle −54 % angegeben. Gleichzeitig wurde ein Rückgang der CO₂-Emissionen um 25 % prognostiziert.

Für 2020 setzte sich die EU das verbindliche Ziel, den Anteil erneuerbarer Energien am Endenergieverbrauch im Durchschnitt auf 20 % zu steigern. Die Erneuerbare-Richtlinie vom April 2009 legte dafür unterschiedliche nationale Zielmarken fest; Verpflichtungen durften in begrenztem Umfang durch Zukäufe im Ausland erfüllt werden. Für 2030 strebte die Kommission 27 % erneuerbare Energien am Bruttoendenergieverbrauch und eine CO₂-Minderung von 40 % an. Umweltverbände und der Bundesverband Erneuerbare Energie forderten dagegen 45 % erneuerbare Energien und 60 % CO₂-Reduktion. Die Stiftung Wissenschaft und Politik erwartete, dass bereits beschlossene Maßnahmen eine Treibhausgasreduktion von 32 % bewirken könnten. Diese unterschiedlichen Angaben und Forderungen zeigen, dass die Zielentwicklung umstritten war.

Zur Energieeffizienz bestehen Richtlinien für Haushalte, Gebäude, Energiedienstleistungen und bestimmte Geräte. Ein Aktionsplan sollte die Energieeffizienz zwischen 2008 und 2017 jährlich um 1 % steigern, dieses Ziel war jedoch nicht verbindlich. Zunächst galt ein Ziel von 20 % effizienterer Energienutzung; die Energieeffizienz-Richtlinie 2012/27/EU führte 2012 dafür rechtsverbindliche Maßnahmen ein. Für 2030 schlug die Kommission 30 % höhere Energieeffizienz vor. Fraunhofer-Institut und Deutsches Institut für Wirtschaftsforschung empfahlen 40 % als volkswirtschaftlich sinnvollsten Pfad, weil EU-Modelle Energiekosten unterschätzten und Effizienzkosten überschätzten.

Energietechnologien und Energieaußenpolitik

Die energiepolitischen Ziele hängen auch vom technologischen Fortschritt ab. Genannt werden die CO₂-Abscheidung und -Speicherung (CCS) bei fossilen Energieträgern, alternative Antriebe mit Wasserstoff oder Biokraftstoffen, effizientere Technologien und Energiespeicher. Neben Regulierung sollen Forschungsmittel die Entwicklung und Markteinführung fördern. Im sechsten und siebten Forschungsrahmenprogramm wurden dafür Mittel bereitgestellt; von 2002 bis 2006 standen insgesamt 2,2 Milliarden Euro zur Verfügung. Die EU-Förderung war jedoch nur unzureichend mit nationalen Programmen verbunden. Eine Richtlinie vom Dezember 2008 regelte die geologische Speicherung abgeschiedenen CO₂. Der 2007 vorgelegte und im März 2008 bestätigte Strategieplan für Energietechnologie sah unter anderem Demonstrationskraftwerke für großmaßstäbliches CCS vor.

Energieaußenpolitik umfasst die energiepolitischen Beziehungen zu Akteuren außerhalb der EU, darunter Regierungen, Energieunternehmen und internationale Organisationen wie IEA und OPEC. Sie dient vor allem der Versorgungssicherheit, schließt aber auch den Export von Effizienzprogrammen, Energietechnologien und Regeln des Energiebinnenmarkts ein. Da sie überwiegend als Außenpolitik gilt, müssen die Mitgliedstaaten grundsätzlich einstimmig entscheiden und möglichst „mit einer Stimme sprechen“.

Im Mittelpunkt stehen Energiedialoge mit Produzenten wie Russland, Algerien und Norwegen, mit Regionen wie Zentralasien sowie mit Organisationen wie der OPEC. Diese Gespräche führen nur selten zu rechtlich verbindlichen Abkommen. Verbindlicher ist die Europäische Energiegemeinschaft: Seit dem 1. Juli 2007 übernehmen südosteuropäische Nicht-EU-Staaten EU-Regeln des Energiebinnenmarkts. Geplant waren unter anderem mehr Energiedialoge, eine Erweiterung dieser Gemeinschaft auf Norwegen, Moldawien, die Ukraine und die Türkei sowie ein internationales Abkommen zur Energieeffizienz.

Als Reaktion auf den russischen Überfall entstand REPowerEU, ein Plan zur Abkehr von fossilen Importen aus Russland. Im Oktober 2025 einigten sich die EU-Mitgliedstaaten auf ein Sanktionspaket mit einem Verbot russischer LNG-Importe ab 2027. Am 3. Dezember 2025 vereinbarten Parlament und Rat vorläufig, russische Gasimporte bis spätestens November 2027 schrittweise und dauerhaft zu beenden und auf eine Beendigung der Ölimporte hinzuarbeiten.