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EU-Emissionshandel für Gebäude und Straßenverkehr
Bezogen auf den Cap-and-Trade-Ansatz bedeutet dies, dass zunächst eine jährlich sinkende Höchstmenge zulässiger Emissionen festgelegt wird (Cap), dann …
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Zweck und Grundprinzip
Der EU-Emissionshandel für Gebäude und Straßenverkehr sowie zusätzliche Sektoren wird als EU-EHS 2 beziehungsweise EU-ETS 2 bezeichnet. Er soll die durch Heiz- und Kraftstoffe verursachten CO₂-Emissionen innerhalb der Europäischen Union senken. Das System soll 2028 starten und ist zunächst eigenständig vom bereits bestehenden EU-Emissionshandel für Energie und Industrie (EU-ETS 1) getrennt.
Wie der EU-ETS 1 beruht der EU-ETS 2 auf dem Prinzip „Cap and Trade“. Zuerst wird eine jährlich sinkende Höchstmenge zulässiger Emissionen festgelegt (Cap). Entsprechend dieser Menge werden Zertifikate ausgegeben. Die erfassten Unternehmen können diese Zertifikate auf einem Sekundärmarkt handeln (Trade). Jedes Unternehmen muss jährlich so viele Zertifikate abgeben, wie den CO₂-Emissionen entsprechen, die durch die von ihm in den Verkehr gebrachten Brennstoffe verursacht werden.
Im Unterschied zum EU-ETS 1 sind nicht die unmittelbaren Emissionsverursacher, etwa Betreiber von Kohlekraftwerken, abgabepflichtig. Verpflichtet sind vielmehr die Inverkehrbringer von Brennstoffen, zum Beispiel Gasversorger. Außerdem werden im EU-ETS 2 alle Zertifikate versteigert; eine kostenlose Vergabe ist nicht vorgesehen. Erfasst wird ausschließlich CO₂, nicht weitere Treibhausgase.
Entstehung und Start
Die Europäische Kommission legte am 14. Juli 2021 im Rahmen des Fit-for-55-Pakets Vorschläge vor, mit denen das EU-Klimaziel erreicht werden soll, die Emissionen bis 2030 um mindestens 55 % gegenüber 1990 zu senken. Für nicht vom EU-ETS 1 erfasste Sektoren sollte das Minderungsziel von 30 % auf 40 % gegenüber 2005 steigen. Dazu gehörte die Einführung eines getrennten Emissionshandelssystems für Gebäude, Straßenverkehr und zusätzliche Sektoren.
Der Start war zunächst für 2026 vorgeschlagen, anschließend für 2027 beschlossen und schließlich auf 2028 verschoben. Im Dezember 2022 einigten sich EU-Mitgliedstaaten, EU-Kommission und EU-Parlament. Die Beschlüsse wurden mit der novellierten Emissionshandelsrichtlinie veröffentlicht, die am 10. Mai 2023 in Kraft trat.
Seit 2024 läuft eine dreijährige Vorbereitungsphase. Die erfassten Unternehmen müssen bereits ihre Emissionen mitteilen. Ab 2026 gelten ausgeweitete Überwachungs- und Berichterstattungsvorgaben in einem sogenannten Compliance Cycle, der ähnlich wie im EU-ETS 1 gestaltet sein soll.
Der EU-ETS 2 sollte ursprünglich 2027 vollständig in Kraft treten. Bei hohen Öl- oder Gaspreisen war eine einmalige Verschiebung um ein Jahr auf 2028 möglich. Die EU-Kommission sollte bis zum 15. Juli 2026 mitteilen, ob die festgelegten Preisschwellen überschritten werden. Mit der Verordnung 2026/667 verschob die EU das Inkrafttreten auf 2028. Zertifikate müssen bis zum 31. Mai des Folgejahres abgegeben werden; bei einem Start 2028 erstmals bis zum 31. Mai 2029. Das deutsche nationale Emissionshandelssystem soll in den EU-ETS 2 übergeleitet werden.
Erfasste Bereiche und Unternehmen
Der EU-ETS 2 erfasst CO₂-Emissionen aus drei Gruppen: Gebäuden, dem Straßenverkehr und zusätzlichen Sektoren. Bei den zusätzlichen Sektoren handelt es sich um Energie- und Industrieanlagen, die wegen ihrer Größe nicht unter den EU-ETS 1 fallen.
Nicht einbezogen werden Luft- und Seeverkehr, weil diese Bereiche bereits vom EU-ETS 1 erfasst werden. Ebenfalls ausgeschlossen sind Brennstoffverbräuche in der Land- und Forstwirtschaft sowie in anderen Verkehrsbereichen außerhalb des Straßenverkehrs, zum Beispiel bei nicht elektrifizierten Zügen.
Die EU-Kommission erwartete 2021 etwa 11.400 Inverkehrbringer als Teilnehmer. Darunter sollten ungefähr 7.000 Steuerlager für Öl, 1.400 Gasversorger und 3.000 Kohleversorger sein. Inzwischen wird tendenziell von einer höheren Teilnehmerzahl ausgegangen.
Ausgestaltung und Emissionsminderung
Der EU-ETS 2 folgt einem Upstream-Ansatz. Abgabepflichtig sind die Inverkehrbringer von Brennstoffen, deren spätere Nutzung CO₂-Emissionen verursacht. Der EU-ETS 1 verfolgt dagegen seit seiner Einführung im Jahr 2005 einen Downstream-Ansatz: Dort sind die großen unmittelbaren Emissionsverursacher abgabepflichtig.
Für die Sektoren Gebäude und Verkehr ist insgesamt eine Reduktion von 43 % gegenüber 2005 vorgesehen. In den zusätzlichen Sektoren soll eine Reduktion von 42 % erreicht werden. Das Cap sinkt ab 2027 mit einem linearen Reduktionsfaktor von 5,10 % pro Jahr, ab 2028 mit 5,38 %.
Die EU-Kommission legte das Cap für 2027 im Dezember 2024 auf rund 1,04 Milliarden Zertifikate beziehungsweise Tonnen CO₂ fest. Grundlage waren die durchschnittlichen CO₂-Emissionen der Jahre 2016 bis 2018. Dieser Wert wurde als fiktiver Ausgangswert für 2024 verwendet und bis 2027 unter Berücksichtigung einer jährlichen Emissionsminderung von 5,1 % fortgeschrieben.
Alle Zertifikate werden versteigert. Im ersten Jahr wird ihre Versteigerungsmenge durch sogenanntes Frontloading um 30 % erhöht. Dadurch soll der Einstieg ohne zu große Preissprünge erleichtert werden. Die zusätzlichen Zertifikate werden in den Jahren 2029 bis 2031 wieder gekürzt. Zusätzlich gibt es eine Marktstabilitätsreserve, die anfangs mit 600 Millionen Zertifikaten ausgestattet wird.
Mitgliedstaaten können den EU-ETS 2 vorübergehend bis 2030 verlassen, wenn sie in denselben Sektoren nationale CO₂-Steuern erheben, die über den durchschnittlichen Versteigerungspreisen des EU-ETS 2 liegen.
Verwendung der Einnahmen
Die Erlöse aus den Versteigerungen müssen vollständig für Klimaschutzmaßnahmen verwendet werden, gegebenenfalls mit sozialer Unterstützung. Ein Teil fließt in den neu eingerichteten Klimasozialfonds, ein anderer Teil verbleibt bei den Mitgliedstaaten.
Der Klimasozialfonds wird 2026 zunächst mit Einnahmen aus 50 Millionen Zertifikaten des bisherigen EU-ETS 1 für Energie und Industrie ausgestattet. Ab 2028 kommen Einnahmen aus dem EU-ETS 2 hinzu. Von 2026 bis 2032 sollen über den Fonds höchstens 65 Milliarden Euro bereitgestellt werden; das entspricht ungefähr 25 % der erwarteten Einnahmen. Die Mittel finanzieren die Umsetzung nationaler Klimasozialpläne, zum Beispiel Maßnahmen und Investitionen zugunsten benachteiligter Haushalte oder Kleinstunternehmen.
Die übrigen Einnahmen bleiben bei den Mitgliedstaaten. Sie dürfen jedoch ausschließlich für Klimaschutzmaßnahmen eingesetzt werden, möglichst mit Vorrang für soziale Aspekte.
Weitere Entwicklung und Preisprognosen
Der EU-ETS 2 startet als eigenständiges Handelssystem. Eine Verbindung mit dem EU-ETS 1 ist bis 2030 nicht vorgesehen. Die EU-Kommission will bis zum 31. Oktober 2031 prüfen, ob eine Integration beider Systeme angestrebt werden soll.
Für das Preisniveau wurden unterschiedliche Einschätzungen genannt. Bei der Vorstellung ihres ursprünglichen Vorschlags von 2021, der später in veränderter Form beschlossen wurde, erwartete die EU-Kommission einen Preis zwischen 48 und 80 Euro pro Tonne CO₂. Andere Studien gehen von erheblich größeren Preisspannen aus: über 100 Euro und teilweise sogar bis zu 300 Euro pro Tonne CO₂.
