Emissionshandelssystem der Schweiz

Aufgabe und Funktionsweise

Das Emissionshandelssystem der Schweiz (CH-EHS) ist ein nationales System für den Handel mit Emissionsberechtigungen und zur Verminderung von Treibhausgasemissionen. Es ist neben der CO₂-Abgabe und individuell vereinbarten Verminderungsverpflichtungen ein Instrument der Schweizer Klimapolitik. Es soll nationale Klimaschutzziele sowie Verpflichtungen aus dem Kyoto-Protokoll und dem Übereinkommen von Paris unterstützen.

Teilnehmen müssen vor allem Anlagen mit besonders hohen Treibhausgasemissionen, insbesondere Unternehmen mit einem Energieverbrauch ab 20 MW. Anlagen einiger Wirtschaftszweige mit mittelhohen Emissionen können freiwillig teilnehmen. Als Gegenleistung sind Teilnehmer von der CO₂-Abgabe befreit.

Das System arbeitet mit einer begrenzten Gesamtmenge an Emissionsrechten, dem Cap. Unternehmen erhalten Rechte kostenlos oder, zu einem geringen Teil, über Versteigerungen. Jährlich müssen sie Zertifikate in Höhe ihrer tatsächlichen Treibhausgasemissionen abgeben. Wer zu wenige Rechte besitzt, muss sie zukaufen; überschüssige Rechte können verkauft werden. Knappheit und Preis der Rechte sollen dazu anregen, Emissionen dort zu senken, wo dies die niedrigsten Kosten verursacht.

Rechtsgrundlagen und Handelsperioden

Rechtsgrundlage sind das CO₂-Gesetz und die weiter konkretisierende CO₂-Verordnung. Der Handel begann 2008 mit einer freiwilligen Probephase bis 2012. Damals war er für mögliche Teilnehmer eine Alternative zur CO₂-Abgabe, dem Hauptinstrument der Schweizer Klimapolitik.

2013 wurden die Regeln überarbeitet. Seitdem ist die Teilnahme für Betriebe mit mehr als 20 MW Energieverbrauch verpflichtend. In der zweiten Handelsperiode 2013–2020 erfasste das System rund 33 % der Schweizer CO₂-Emissionen aus Brennstoffen beziehungsweise etwa 10 % aller Schweizer Treibhausgasemissionen.

2019 wurden CO₂-Gesetz und CO₂-Verordnung teilweise revidiert, um das schweizerische und das EU-Emissionshandelssystem ab 2020 zu verknüpfen. Ab 2020 unterliegen auch nicht-ortsfeste und fossil-thermische Anlagen sowie teilweise der Luftverkehr dem CH-EHS. Für die Zeit nach 2020 war eine Totalrevision des CO₂-Gesetzes geplant. Sie sollte unter anderem den nationalen Beitrag zum Übereinkommen von Paris berücksichtigen: Bis 2030 sollen die Treibhausgasemissionen gegenüber 1990 um mindestens 50 % sinken.

Zertifikate, Zuteilung und Kontrolle

Kostenlose Emissionsrechte werden nur in dem Umfang zugeteilt, der für einen „treibhausgaseffizienten“ Betrieb erforderlich ist. Das Bundesamt für Umwelt (BAFU) berechnet die Menge anhand eines Sektor-Benchmarks, also eines Vergleichswerts aus den effizientesten Anlagen, und anhand von Anpassungsfaktoren. Seit 2020 basiert dieser Benchmark auf den 10 % effizientesten Anlagen der EU.

Übersteigen alle vorgesehenen Zuteilungen zusammen den Cap, werden sie mit einem einheitlichen Korrekturfaktor gekürzt. Für neue Marktteilnehmer und wesentliche Kapazitätserweiterungen sind 5 % der Gesamtmenge als Reserve vorgesehen. Nicht kostenlos zugeteilte Rechte werden vom BAFU versteigert; die Erlöse gehen an den Bundeshaushalt. Unternehmen, bei denen eine Produktionsverlagerung ins Ausland befürchtet wird, erhalten 100 % des Benchmarks. 2016 galt dies vollständig für 28 von 37 Unternehmen und teilweise für weitere drei.

Während der zweiten Handelsperiode konnten Unternehmen unter Bedingungen Emissionsverminderungen aus dem Clean Development Mechanism (CDM) oder der Joint Implementation (JI) des Kyoto-Protokolls anrechnen lassen. Dadurch erweitert sich der Cap; für bestehende Anlagen lag die Grenze bei etwa 10 % pro Jahr.

Das BAFU überwacht und prüft die Berichterstattung. Jeder teilnehmende Anlagenbetreiber muss ein Konto im Schweizer Emissionshandelsregister (EHR) eröffnen. Auch weitere natürliche und juristische Personen können für den Handel ein Konto führen. Das Register verzeichnet Emissionsrechte und CDM-/JI-Zertifikate; bei Transaktionen werden sie zwischen den Konten übertragen.

Verknüpfung mit dem EU-System

Die Schweiz und die EU vereinbarten im November 2017 die Verknüpfung ihrer Emissionshandelssysteme. Der Handel über beide Systeme hinweg ist seit dem 1. Januar 2020 möglich. Teilnehmer können auf Antrag an Versteigerungen des jeweils anderen Systems teilnehmen. Im Sekundärhandel werden Zertifikate seit dem 21. September 2020 an bestimmten Tagen zwischen dem EU-Register und dem Schweizer Register übertragen. Zertifikate des einen Systems werden im anderen zur Erfüllung von Pflichten anerkannt.

Der schweizerische Luftverkehr wird nach den Regeln des EU-EHS einbezogen, allerdings nur hinsichtlich seiner CO₂-Emissionen; andere klimaschädliche Wirkungen des Luftverkehrs bleiben unberücksichtigt. Betroffen sind Flüge innerhalb der Schweiz sowie von der Schweiz in Länder des Europäischen Wirtschaftsraums (EWR). Flüge aus dem EWR in die Schweiz erfasst bereits das EU-EHS. Fossil betriebene Wärmekraftwerke fallen in der Schweiz ebenfalls seit 2020 unter den Emissionshandel.

Legen Schweizer Anlagen- und Luftfahrtbetreiber mehr Zertifikate aus CH- und EU-EHS vor, als im Schweizer System allein vorgesehen wären, kann der Schweizer Cap faktisch steigen, während der EU-Cap abnimmt. Ein Gemeinsamer Ausschuss tauscht Informationen aus, wird über relevante Rechtsänderungen unterrichtet und kann Anhänge des Abkommens ändern. Weitere Verknüpfungen, etwa mit einem deutschen nationalen Emissionshandelssystem, benötigen die Zustimmung der Partner.

Die Schweiz erwartete niedrigere Grenzvermeidungskosten und gleiche Wettbewerbsbedingungen. Das BAFU rechnete bei stationären Anlagen mit um den Faktor fünf geringeren Grenzvermeidungskosten und mit einem Wohlfahrtsgewinn von etwa 270 Mio. CHF gegenüber einem Szenario ohne Verknüpfung.

Erfahrungen und Bewertung

Zu Beginn der zweiten Handelsperiode 2013 betrug der Cap 5,6 Mio. t CO₂-eq. Er sinkt jährlich um 1,74 %, ab 2021 um 2,2 %. Erfasst waren 37 Unternehmen mit 55 Produktionsanlagen aus Zement, Chemie und Pharma, Raffinerien, Papier, Fernwärme und Stahl. Ein Emissionsrecht für eine Tonne CO₂ kostete anfangs 40 Franken, 2017 noch 7 Franken. CDM- und JI-Zertifikate kosteten 2013 nur 1 Franken; ihre starke Nutzung weitete den Cap um etwa 4 % aus.

In der ersten Handelsperiode kam wegen eines Überangebots praktisch kein Handel zustande. Die Stiftung Klimarappen kaufte überschüssige Rechte mit Mitteln aus einer freiwilligen Abgabe auf Benzin und Diesel auf und legte sie still; seit 2013 ist dies nicht mehr möglich.

Die Eidgenössische Finanzkontrolle (EFK) stellte 2017 auch für 2013 bis 2016 kaum Handel fest. Gemessen am Handelsvolumen war das CH-EHS das kleinste der Welt. Viele kostenlose Rechte, niedrige Preise, der Ausfall der Raffinerie Tamoil und anrechenbare CDM-/JI-Zertifikate führten zu einem Überschuss. Die bis Ende 2016 vorhandenen Rechte hätten den Bedarf bis 2020 gedeckt. Dadurch gab es kaum Anreize für emissionsärmere Technologien. Die EFK empfahl zudem, von der CO₂-Abgabe befreite Unternehmen von deren Rückverteilung auszunehmen, da diese Rückverteilung bis zu 100 % der Kosten für den Zertifikatekauf decken konnte. Ohne Verknüpfung mit dem EU-EHS hielt sie den Fortbestand des Systems für fragwürdig.

Für die dritte Handelsperiode erwartete das BAFU eine Angleichung an EU-Preise und bis 2030 Zertifikatpreise von 11–93 CHF. Nach seiner Gesamtbeurteilung sinken die Gesamtemissionen stationärer Anlagen durch den Cap um 1,0 Mio. t; dabei sind im Ausland durch EU-Zertifikate vermiedene Emissionen eingerechnet. Die Einbeziehung des Luftverkehrs sollte dagegen nur geringe Wirkungen haben: Ticketpreise würden wahrscheinlich um weniger als 1,2 % steigen. Infras erwartete bis 2030 eine Dämpfung des Nachfragewachstums von weniger als 1 % und deshalb keine deutliche klimapolitische Lenkungswirkung.