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Beitrittsverhandlungen Kroatiens mit der Europäischen Union
Die Beitrittsverhandlungen Kroatiens mit der Europäischen Union führten zum Beitritt am 1. Juli 2013 in der siebten EU-Erweiterungsrunde in die Europäische …
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Kern des Beitritts
Die Beitrittsverhandlungen Kroatiens mit der Europäischen Union führten zum EU-Beitritt Kroatiens am 1. Juli 2013. Es war die siebte EU-Erweiterungsrunde. In Kroatien galt der Beitritt nach allgemeinem politischen Konsens aller Parteien als oberste Staatspriorität. Zugleich wollte die EU mit Kroatiens Beitritt den Staaten Südosteuropas zeigen, dass ein EU-Beitritt bei Reformwillen und Annäherung an europäische Grundwerte möglich ist.
Kroatien stellte am 21. Februar 2003 den Antrag auf Vollmitgliedschaft. Am 18. Juni 2004 erhielt es den offiziellen Status als Beitrittskandidat. Die eigentlichen Verhandlungen begannen am 4. Oktober 2005, nachdem die Chefanklägerin des Internationalen Strafgerichtshofs für das ehemalige Jugoslawien die volle Zusammenarbeit Kroatiens mit dem Tribunal bestätigt hatte. Die Zusammenarbeit mit dem Tribunal war eine Grundbedingung der EU. Bereits am 1. Februar 2005 war ein Stabilisierungs- und Assoziierungsabkommen zwischen der EU und Kroatien in Kraft getreten.
Die Verhandlungen dauerten insgesamt 5 Jahre und 8 Monate. Im Juni 2011 wurden sie nach Abschluss aller Verhandlungskapitel formell beendet; die letzten Kapitel wurden am 30. Juni 2011 abgeschlossen. Kroatien unterzeichnete den Beitrittsvertrag am 9. Dezember 2011 in Brüssel. In einem Referendum am 22. Januar 2012 stimmten 66,25 Prozent für den EU-Beitritt. Mit der Hinterlegung der letzten Ratifikationsurkunde am 21. Juni 2013 war der Ratifikationsprozess abgeschlossen. Seit dem Beitritt ist Kroatisch die 24. Amtssprache der EU. Als neues Mitglied war Kroatien verpflichtet, den Euro einzuführen; dies geschah am 1. Januar 2023.
Weg bis zum Verhandlungsabschluss
Schon seit der Unabhängigkeitserklärung im Jahr 1991 wollte Kroatien der EU beitreten. Der Beitritt wurde als logische Notwendigkeit gesehen, weil sich die kroatische Bevölkerung kulturell und geschichtlich als Teil dieser Wertegemeinschaft verstand. Der Kroatienkrieg erschwerte diesen Weg jedoch stark. Bereits 1994 begannen Verhandlungen mit der EU über ein Stabilisierungsabkommen, doch wegen der Militäroperation Oluja kam dieses Abkommen nicht zustande. Dadurch verlor Kroatien Finanzmittel aus dem Programm PHARE.
Am 24. November 2000 wurden Kroatiens Bemühungen um EU-Standards und gutnachbarschaftliche Beziehungen beim Gipfeltreffen in Zagreb gewürdigt. Am 29. Oktober 2001 unterzeichnete Kroatien ein Stabilisierungs- und Assoziierungsabkommen mit der EU und konnte am Programm CARDS teilnehmen. Nach der formellen Bewerbung 2003 und dem Kandidatenstatus 2004 trat das Abkommen am 1. Februar 2005 in Kraft; ab dann konnten auch Mittel aus PHARE und ISPA genutzt werden. Später wurden PHARE, SAPARD, ISPA und CARDS zum 1. Januar 2007 durch das Instrument für Heranführungshilfe ersetzt.
Ein geplanter Verhandlungsbeginn am 17. März 2005 wurde verschoben, weil die Zusammenarbeit Kroatiens mit dem Internationalen Strafgerichtshof für das ehemalige Jugoslawien angezweifelt wurde. Nachdem Carla del Ponte am 3. Oktober 2005 eine zufriedenstellende Zusammenarbeit bescheinigt hatte, begannen die offiziellen Verhandlungen am 4. Oktober 2005 in Luxemburg. Der Screening-Prozess, also die Prüfung der kroatischen Gesetzgebung im Vergleich zum EU-Recht, begann am 20. Oktober 2005.
Wichtig für den Fortschritt waren Reformen im Justizwesen und der Kampf gegen Korruption. Die kroatische Behörde zur Bekämpfung von Korruption und organisierter Kriminalität, USKOK, wurde als wirksamer beschrieben. Sie deckte Korruptionsskandale auf, und auch hochrangige Politiker und Beamte kamen vor Gericht. Als besonders deutliches Beispiel nennt der Artikel die strafrechtliche Verfolgung des früheren Premierministers Ivo Sanader ab 2010. Am 6. Juni 2011 wurde das Kapitel „Fischerei“ abgeschlossen; damit waren 31 von 34 Kapiteln geschlossen. Am 10. Juni 2011 empfahl die Europäische Kommission, die restlichen Kapitel zu schließen und Kroatien in die EU aufzunehmen.
Hindernisse und Besonderheiten
Die Beitrittsverhandlungen wurden durch mehrere besondere Probleme geprägt. Dazu gehörten Nachwirkungen des Kroatienkrieges, die nicht direkt Teil des EU-Besitzstandes waren. Der Besitzstand der EU, französisch acquis communautaire, meint die Gesamtheit der Regeln und Rechtsvorschriften, die ein Mitgliedstaat übernehmen muss. Kroatien musste sich außerdem mit Forderungen im Zusammenhang mit dem Internationalen Strafgerichtshof für das ehemalige Jugoslawien auseinandersetzen. Die EU knüpfte den Beginn der Verhandlungen an die Auslieferung früherer hochrangiger Generäle der kroatischen Streitkräfte. Erst nach der Auslieferung von General Ante Gotovina wurde die volle Zusammenarbeit mit dem Tribunal festgestellt. Bis kurz vor Abschluss der Verhandlungen 2011 forderte das Tribunal zudem Artillerieberichte über den Beschuss kroatischer Ortschaften durch die kroatische Armee.
Ein weiteres Hindernis war ein Grenzkonflikt mit Slowenien. Slowenien blockierte zehn Monate lang die Öffnung der letzten elf Verhandlungskapitel wegen der ungeklärten Grenzfrage, besonders zu den adriatischen Hoheitsgewässern. Dadurch wurde der Beitritt zunächst auf unbestimmte Zeit vertagt. Am 11. September 2009 wurde ein Kompromiss bekannt gegeben, woraufhin Slowenien sein Veto aufhob. Der außenpolitische Ausschuss des slowenischen Parlaments stimmte dem am 29. September einstimmig zu.
Der Artikel betont außerdem eine gewisse Erweiterungsapathie in der EU nach der großen Erweiterungsrunde von 2004. Diese Stimmung wirkte sich negativ auf Kroatiens EU-Ambitionen aus. Zugleich wurde regionale Zusammenarbeit wichtig: Kroatien hob die Bedeutung gutnachbarschaftlicher Beziehungen zu den Nachbarstaaten und den Staaten des ehemaligen Jugoslawiens hervor. Kroatische Vertreter betonten, Kroatien werde den EU-Beitritt weiterer Staaten des ehemaligen Jugoslawiens nicht wegen ungelöster Nachbarschaftsprobleme blockieren. Als Zeichen des guten Willens übermittelte Kroatien die Übersetzung des EU-Besitzstandes an seine Nachbarstaaten.
Ablauf der Verhandlungen
Nach dem EU-Beitritt Bulgariens und Rumäniens 2007 wurde das Beitrittsverfahren reformiert. Kroatien war das erste Kandidatenland, bei dem dieses neue Verfahren angewandt wurde. Es sah insgesamt 35 Verhandlungskapitel vor. Kapitel sind Themenbereiche, in denen ein Kandidatenland zeigen muss, dass seine Gesetze und seine Verwaltung mit den EU-Regeln übereinstimmen.
Kroatien musste für die Eröffnung und den Abschluss von Kapiteln sogenannte Benchmarks beziehungsweise Leistungsnachweise vorlegen. Diese sollten zeigen, dass Rechtsakte nicht nur beschlossen, sondern auch umgesetzt wurden. Zuerst führte die Europäische Kommission ein Screening durch, also eine gründliche Analyse der Gesetzgebung. Danach empfahl die Kommission dem Rat, ob ein Kapitel eröffnet oder abgeschlossen werden sollte. Die Mitgliedstaaten entschieden darüber und konnten jederzeit ein Veto gegen die Fortführung der Verhandlungen einlegen. Der formelle Abschluss von Kapiteln geschah bei zwischenstaatlichen Beitrittskonferenzen. Die Kommission erstellte jährlich Fortschrittsberichte.
Das Europäische Parlament spielte ebenfalls eine wichtige Rolle. Nach Art. 49 des EU-Vertrags braucht jede Erweiterung die Zustimmung des Europäischen Parlaments mit absoluter Mehrheit seiner Mitglieder. Es beobachtete die Verhandlungen aktiv und bewertete regelmäßig ihren Stand. Außerdem bewilligen Europäisches Parlament und Rat gemeinsam alle Ausgaben der EU, weshalb das Parlament auch beim finanziellen Teil der Erweiterung wichtig war.
Die Verhandlungskapitel wurden zwischen dem 12. Juni 2006 und dem 30. Juni 2011 verhandelt. Das erste eröffnete und sofort abgeschlossene Kapitel war „Wissenschaft und Forschung“ am 12. Juni 2006. Zu den letzten abgeschlossenen Kapiteln am 30. Juni 2011 gehörten unter anderem „Wettbewerbsrecht“, „Justiz und Grundrechte“, „Finanz- und Haushaltsbestimmungen“ sowie „Andere Fragen“. Kroatien war laut Artikel bislang das einzige Kandidatenland, das Kapitel 23 „Justiz und Grundrechte“ erfüllen musste.
Ratifikation und Überwachung
Nach Abschluss der Verhandlungen musste der Beitrittsvertrag ratifiziert werden. Das Europäische Parlament nahm ihn am 1. Dezember 2011 mit 564 Ja-Stimmen, 38 Nein-Stimmen und 32 Enthaltungen an. Am 5. Dezember 2011 beschloss der Rat für Allgemeine Angelegenheiten die Aufnahme Kroatiens. In Kroatien stimmten am 22. Januar 2012 in einem Referendum 66,25 Prozent für den EU-Beitritt. Der Sabor, das kroatische Parlament, verabschiedete den Beitrittsvertrag am 9. März 2012 einstimmig. Der Abschluss der Ratifikation führte außerdem zu einer Änderung der kroatischen Verfassung.
Alle damaligen EU-Mitgliedstaaten mussten den Vertrag ebenfalls ratifizieren. Deutschland hinterlegte am 21. Juni 2013 als letzter Staat die Ratifikationsurkunde; damit war der Prozess in allen Mitgliedstaaten abgeschlossen.
Bis zum Beitritt galten besondere Überwachungsmaßnahmen. Die Kommission überwachte, ob Kroatien seine Verpflichtungen weiter umsetzte. Dies betraf vor allem „Justiz und Grundrechte“, „Justiz, Freiheit und Sicherheit“ sowie „Wettbewerbsrecht“. Dazu gehörten Justizreformen, Grenzschutz, Polizei- und Justizkooperation, der Kampf gegen organisierte Kriminalität sowie die Restrukturierung des Schiffbau- und Stahlsektors. Die Kommission sollte halbjährlich berichten. Eine Verschiebung des Beitrittsdatums war nicht möglich.
Viviane Reding erklärte im Mai und Juni 2011, Kroatien habe im Justizbereich die nötigen Reformen umgesetzt; diese seien irreversibel und dauerhaft. Erweiterungskommissar Štefan Füle betonte, die Kommission sehe keinen Grund für ein Überwachungssystem wie bei Bulgarien und Rumänien, das auch nach dem Beitritt gelten würde. Nach dem vierten und letzten Monitoringbericht vom 26. März 2013 empfahl die Europäische Kommission den Beitritt Kroatiens zum 1. Juli 2013.
Pflichten nach dem Beitritt
Mit dem EU-Beitritt musste Kroatien grundsätzlich den gesamten Besitzstand der EU übernehmen und umsetzen. Es gab jedoch zeitlich befristete Übergangsbestimmungen, wie auch bei früheren Erweiterungen. Sie betrafen vor allem Landwirtschaft, Arbeitnehmerfreizügigkeit, Kapitalverkehr und Umwelt.
Zu den Regelungen gehörten allgemeine wirtschaftliche Schutzklauseln für das Funktionieren des Binnenmarkts sowie für den Bereich Justiz und Inneres. Deutschland und Österreich konnten die vorübergehende grenzüberschreitende Beschäftigung von Arbeitnehmern durch in Kroatien niedergelassene Unternehmen einschränken. In Deutschland waren zunächst bis Ende Juni 2015 das Baugewerbe einschließlich verwandter Wirtschaftszweige, die Reinigung von Gebäuden, Inventar und Verkehrsmitteln sowie Tätigkeiten von Innendekorateuren betroffen. Auch die Freizügigkeit kroatischer Arbeitnehmer war zunächst für zwei Jahre eingeschränkt.
Kroatien verpflichtete sich außerdem, dem „reformierten Schengenraum“ beizutreten. Ab dem EU-Beitritt wurden auch die Abkommen der Union mit Drittstaaten oder internationalen Organisationen für Kroatien bindend.
Institutionell erhielt Kroatien im Rat der EU eine Gewichtung von 7 Stimmen. Im Europäischen Parlament sollte Kroatien in der kommenden Legislaturperiode mit 12 Abgeordneten vertreten sein; bis zur Europawahl 2014 wurden am 14. April 2013 vorläufige Abgeordnete gewählt. Kroatien wurde außerdem durch einen Kommissar in der Europäischen Kommission vertreten, und kroatische Vertreter wurden in weitere EU-Institutionen entsandt. Kroatien beteiligte sich ab dem Beitritt an der Finanzierung des EU-Haushalts, und Kroatisch wurde Amtssprache der EU-Institutionen.