Stadtentwicklung

Begriff und Aufgaben

Stadtentwicklung bezeichnet die räumliche und strukturelle Gesamtentwicklung einer Stadt im Laufe der Zeit. Sie kann als passiver, teilweise selbststeuernder Prozess oder als aktiver Planungs- und Veränderungsprozess verstanden werden. Gegenstand kann die gesamte Stadt, ein einzelnes Stadtquartier oder ein besonderes Stadtentwicklungsgebiet sein.

Als aktive Planung steuert Stadtentwicklung nicht nur die baulich-räumliche Gestaltung. Darin unterscheidet sie sich vom enger gefassten Städtebau. Sie umfasst ebenso die gesellschaftliche, wirtschaftliche, kulturelle und ökologische Entwicklung. Deshalb muss sie interdisziplinär, integriert und zukunftsgerichtet arbeiten: Verschiedene Fachgebiete, Ziele und räumliche Ebenen werden aufeinander abgestimmt.

Wichtige Herausforderungen sind der demografische Wandel, die Globalisierung, die Verankerung der Nachhaltigkeit auf lokaler Ebene und eine neue Beteiligungskultur mit stärkerer Bürgerbeteiligung. Zu den aktuellen Aufgaben gehören außerdem die Integration bestimmter Bevölkerungsgruppen, der Stadtumbau in Ost- und Westdeutschland, das Quartiersmanagement und die Gestaltung menschengerechter Städte.

Die modernen räumlichen Entwicklungsprozesse werden häufig in vier Phasen gegliedert: Urbanisierung bedeutet die Konzentration von Bevölkerung und Funktionen in der Stadt. Bei der Suburbanisierung verlagern sich Bevölkerung und Tätigkeiten in das Umland. Desurbanisierung bezeichnet eine weitergehende Abnahme städtischer Bevölkerung oder Bedeutung. Reurbanisierung ist die erneute Aufwertung und stärkere Nutzung der Kernstadt.

Historische Entwicklung

Zielgerichtete Stadtentwicklung gab es bereits im Altertum. Städte der Indus-Kultur wie Harappa besaßen schon im 3. Jahrtausend v. Chr. eine geordnete Struktur mit schachbrettartig angelegten Straßen; auch Städte des alten Ägypten waren geplant.

Mit dem Machtzuwachs des Römischen Reichs nach der Zeitenwende nahm die Stadtbildung in Europa zu. Viele Städte lagen an Heerstraßen und Verkehrswegen und sollten vor allem Handelsknoten sichern. Nach dem Einfall der Hunnen 375 n. Chr. und den folgenden Völkerwanderungen zerfiel das Weströmische Reich. Erst die Christianisierung Europas führte zu einer Wiederbelebung der Stadtbildung. Geistliche und weltliche Herrscher schufen Bischofs- und Gauburgen als Machtzentren.

Verbesserungen in der Landwirtschaft, besonders die Dreifelderwirtschaft, der Ausbau des Fernhandels und die Entstehung handwerklicher Gewerbe förderten frühmittelalterliche Markt- und Kaufmannssiedlungen. Im weiteren Mittelalter kam es zu einem Städteboom. Städte dienten auch der territorialen Sicherung und waren meist durch Stadtmauern vom agrarischen Umland getrennt. Die Mauern ermöglichten Verteidigung und die Erhebung von Zöllen.

In der Frühen Neuzeit stagnierte die Zahl der Stadtgründungen unter anderem wegen Kriegen wie dem Dreißigjährigen Krieg, wegen Seuchen und wegen des Zerfalls der Hanse. Während der Hochindustrialisierung in der Gründerzeit wuchsen viele Städte dagegen außerordentlich stark; ihre Einwohnerzahl erhöhte sich teilweise auf das Zehnfache. Im Bauboom entstanden Gründerzeitviertel, und Städte wie Berlin oder Budapest wurden zu Metropolen. In großen Städten lenkten Generalbebauungspläne die Entwicklung.

Deutschland seit 1945

In der Bundesrepublik setzte nach 1945 eine Urbanisierung ein, weil die Städte während des Wirtschaftswunders bessere Versorgung, Arbeitsplätze, Infrastruktur und insgesamt eine höhere Lebensqualität erwarten ließen.

Von etwa 1960 bis 1970 begann die Suburbanisierung: Menschen zogen aus den Kernstädten in das Umland. Mehr Autos und Krafträder sowie eine verbesserte Infrastruktur ermöglichten die Bildung sogenannter „Speckgürtel“. Gleichzeitig stieg die durchschnittliche Wohnfläche pro Person, und die Familien der geburtenstarken Jahrgänge benötigten mehr Platz. In den 1960er und 1970er Jahren wurden viele Stadtteile saniert, wobei teilweise ganze Straßenzüge abgerissen wurden. Eine neue Phase des Funktionalismus knüpfte an den Sozialen Wohnungsbau der 1920er Jahre an; das Wohnen in Hochhäusern galt vielen als modern, praktisch und attraktiv.

Seit den 1970er Jahren entstanden stark verflochtene Verdichtungsräume mit aufwendig erschlossenen Randgebieten. Die Umlandgemeinden haben einen hohen Pendleranteil und erhebliche Verkehrsbelastungen. Kernstädte verlieren durch die Verlagerung von Bevölkerung und Gewerbe Steuereinnahmen, während Umlandgemeinden von Einwohnern profitieren, die dort ihr Einkommen versteuern. Als Lösungen kommen Finanzausgleich und Eingemeindung infrage. Staatliche Zulagen für Eigenheime und Privatisierung begünstigten diese Entwicklung; nach der Wiedervereinigung beschleunigte sie sich.

Seit den 1980er Jahren gewann der Neue Urbanismus an Bedeutung. Er reagiert auf strukturelle Probleme aufgelockerter Siedlungen und Trabantenstädte, die besonders von der Moderne und der Charta von Athen geprägt waren. Wiederentdeckt wurden Blockrandbebauung, Mischnutzung und städtische Dichte. Diese Bauweise soll soziale und wirtschaftliche Durchmischung fördern und gegenüber weitläufigen Siedlungen Anfahrtswege, Heizkosten und Infrastrukturkosten verringern.

In der DDR bestimmten staatliche Vorgaben die Stadtentwicklung stärker als im Westen, ohne sie vollständig festzulegen. Allgemeine städtebauliche Leitbilder wirkten ebenfalls, und einzelne Städte entwickelten eigene Wege. Die Bevölkerung konzentrierte sich trotz insgesamt sinkender Einwohnerzahl auf Groß- und Mittelstädte. Besonders dynamisch wuchsen südliche Industriestädte, die nach dem Zweiten Weltkrieg zu Aufbaustädten erklärt worden waren; auch Rostock und Neubrandenburg entwickelten sich rasch. Kennzeichnend waren große Plätze in den Stadtzentren, zahlreiche große Plattenbausiedlungen am Stadtrand und Plattenbauensembles in vielen Innenstädten. Wichtigstes überregionales Wanderungsziel war Ost-Berlin.

Nachhaltige Stadtentwicklung

Das wichtigste heutige Leitbild ist die nachhaltige Stadtentwicklung. Die Charta von Aalborg vom Juni 1994 formuliert die Vision integrativer, prosperierender, kreativer und zukunftsfähiger Städte und Gemeinden, die allen Einwohnerinnen und Einwohnern eine hohe Lebensqualität und aktive Mitwirkung am städtischen Leben ermöglichen. Auf Ebene der Europäischen Union ist die Leipzig Charta zur nachhaltigen europäischen Stadt ein bedeutendes Leitdokument. Im Mittelpunkt steht häufig das Quartier; in Deutschland unterstützt seit 1999 besonders das Förderprogramm Soziale Stadt diesen Ansatz.

Verschiedene Leitbilder konkretisieren einzelne Ziele, darunter „Autofreie Stadt“, „EcoCity“, „Smart City“, „Resilient City“ und „Emissionsfreie Stadt“. Ihr ökologischer und sozialer Nutzen, ihre Umsetzbarkeit und ihre Vereinbarkeit miteinander sind laut Artikel jedoch noch kaum geklärt. Außerdem berücksichtigen solche allgemeinen Modelle lokale und kulturelle Besonderheiten häufig nicht ausreichend.

In Europa besteht die Hauptaufgabe im nachhaltigen Umbau bereits vorhandener Städte. In Deutschland wird jährlich weniger als ein Prozent des Wohnungsbestands neu errichtet. Zugleich müssen bei Wohnungsmangel mehr Wohnungen für Alleinstehende und ältere Menschen geschaffen werden, ohne funktionierende soziale Strukturen zu zerstören. Auch die schrittweise Umgestaltung osteuropäischer Großblocksiedlungen ist schwierig. In Entwicklungs- und Schwellenländern ist der Neubauanteil höher, doch wachsende Mobilität, Wasserversorgung, Abfallwirtschaft und die Größe der Megastädte verschärfen die Infrastrukturprobleme. In Teilen Asiens und Osteuropas sind partizipative Planungsstrategien nur begrenzt anerkannt.

Konkrete deutsche Beispiele sind die Projekte in Ingolstadt, Münster, Heidelberg und Berlin. Ingolstadt verband Stadtentwicklungsplanung, Fachplanungen, einzelne Projekte und die Lokale Agenda 21 zu einer Lokalen Nachhaltigkeitsstrategie. Neumarkt in der Oberpfalz entwickelte als erste deutsche Stadt nach dem „Ingolstädter Verfahren“ eine solche Strategie; der Stadtrat beschloss sie am 20. Juli 2004. Sie enthielt sechs Leitbilder, 24 Leitsätze für die Zukunftsfähigkeit bis 2025, 17 Leitprojekte sowie 164 Maßnahmen und Einzelprojekte. Für Delitzsch entstand 2014 eine umfassende wissenschaftliche Gesamtbetrachtung, die Klimapolitik, kommunales Ressourcenmanagement und nachhaltige soziale Stadtentwicklung miteinander verband.

Planungsinstrumente und Methoden

Zentrale Instrumente sind Stadtentwicklungspläne und Stadtleitbilder für eine ganze Stadt oder Teilräume. Sie entstanden in Deutschland ungefähr ab den 1960er-Jahren. Weil umfassende Pläne immer komplexer wurden, stellten viele Städte später getrennte Konzepte etwa für Einzelhandel oder Stadtteile auf. Nach der Wiedervereinigung verlangten Förderprogramme, Maßnahmen des Stadtumbaus in ein gesamtstädtisches integriertes Stadtentwicklungskonzept, kurz ISEK oder INSEK, einzubinden. Durch den Stadtumbau West und die Charta von Leipzig 2007 verbreitete sich dieser Ansatz weiter.

Die Bezeichnungen sind nicht einheitlich; üblich sind Stadtentwicklungsplan, Stadtentwicklungskonzept, städtebauliches Entwicklungskonzept und Stadtentwicklungsprogramm. Unterschieden werden integrierte Pläne, die mehrere Bereiche verbinden, und Fachpläne für einzelne Themen. Dazu zählen etwa Verkehrsentwicklungs- und Lärmminderungspläne, Konzepte für Wirtschaft und Wohnen, Jugendhilfepläne, Klimaschutzprogramme und Kulturentwicklungspläne. Weitere Formen sind Stadtteilentwicklungspläne, gemeindeübergreifende integrierte Entwicklungskonzepte und Lokale Nachhaltigkeitsstrategien.

In Verbindung mit Stadtplanung und Bauleitplanung dienen der Flächennutzungsplan für das gesamte Gemeindegebiet sowie Bebauungspläne, städtebauliche Sanierungsmaßnahmen und Vorhaben- und Erschließungspläne der räumlichen Steuerung. Ein städtebaulicher Rahmenplan für Ortslagen oder Quartiere ist dagegen rechtlich unverbindlich.

Zu den Methoden gehören Analysen und Nachhaltigkeits- oder Sozialberichte, Bevölkerungsprognosen, empirische Sozialforschung mit qualitativen und quantitativen Verfahren, Trendanalysen und Szenariotechniken. Dynamische Managementzyklen helfen, Stadtleitbilder und Pläne umzusetzen und fortzuschreiben. Gemeinwesenarbeit und Quartiersmanagement befassen sich mit dem sozialen Zusammenleben vor Ort. Governance-Verfahren stimmen Bürger, Institutionen, Vereine und Unternehmen mit Kommunalpolitik und Verwaltung ab. Hinzu kommen kooperative Steuerung, Policyanalysen, Indikatoren und Statistik, systemische Problemlösungsmethoden, Planungsforen sowie qualifizierte und breite Bürgerbeteiligung.

Politik und zukünftige Herausforderungen

Die Nationale Stadtentwicklungspolitik orientiert sich an der Leipzig-Charta. Sie soll Klein-, Mittel- und Großstädte sowie Regionen in Deutschland stärken, damit sie ökonomische, ökologische und gesellschaftliche Herausforderungen bewältigen und für alle Bevölkerungsgruppen lebenswert bleiben.

Durch die Globalisierung hat sich der Standortwettbewerb zwischen Städten und Regionen verschärft. Neben klassischen wirtschaftlichen Faktoren werden Wissen, Innovationsfähigkeit, kulturelle Attraktivität und das kreative Potenzial einer Stadt wichtiger. Stadtentwicklung soll deshalb den urbanen Talent-Pool fördern und einen möglichst ausgeglichenen sozialen, wirtschaftlichen, kulturellen und physischen Mix erreichen. Das Wachstum deutscher Großstädte von 2010 bis 2019 beruhte allerdings nicht auf Zuzügen aus dem jeweiligen Umland, sondern vor allem auf überregionaler Zuwanderung jüngerer, teilweise gering qualifizierter Menschen aus dem Ausland; zugleich wanderten qualifizierte Kräfte in das stadtnahe Umfeld ab. Netzwerke und Organisationen des sozialen und kulturellen „Dritten Sektors“ sowie weiche Standortfaktoren gelten als bedeutsam für Wohlstand und Wettbewerbsfähigkeit.

Ein weiteres Ziel ist urbane Resilienz: Städtische Strukturen sollen ihre wesentlichen Lebensgrundlagen und zentralen Funktionen auch bei inneren oder äußeren Störungen mit schweren Schäden erhalten können. Als Risiken nennt der Artikel unter anderem Terrorangriffe und mögliche negative Auswirkungen der Digitalisierung.

Versandhandel und der während der COVID-19-Pandemie verstärkte Trend zum Homeoffice beschleunigten den Funktionswandel der Innenstädte. Große Kaufhäuser, ältere Bürogebäude und Geschäfte, etwa im Textileinzelhandel, stehen zunehmend leer. Wegen des gleichzeitigen Wohnungsmangels wird geprüft, Büroflächen in Wohnungen umzuwandeln. Dabei müssen baurechtliche, zeitliche, typologische, technische, wirtschaftliche und erschließungsbezogene Fragen sowie geeignete Grundrisse berücksichtigt werden. Umnutzungen können den Wohnraummangel in Großstädten lindern, erfordern aber oft teure bauliche Veränderungen und sind besonders bei bezahlbarem Wohnraum häufig nicht rentabel.

Leerstände mindern über die Gewerbesteuer zudem die kommunalen Einnahmen. Hochverschuldete Kommunen und einzelne private Investoren sind mit Nachnutzungsstrategien zur Stärkung der Stadtzentren häufig überfordert. Deshalb werden innovative Konzepte, neue strategische Kooperationen und eine enge Zusammenarbeit zwischen Politik, Stadtplanung und Immobilienwirtschaft benötigt.