Public Value – einfach erklärt

Kernidee und Bedeutung

Public Value bedeutet wörtlich „öffentlicher Wert“. Gemeint ist der Wertbeitrag und Nutzen, den eine Organisation für eine Gesellschaft erbringt. Die zentrale Frage lautet: Was macht eine Organisation für eine Gesellschaft wertvoll?

Wertschöpfung entsteht nach diesem Verständnis nicht allein durch ein hergestelltes Produkt, eine Dienstleistung oder wirtschaftliche Effizienz. Sie entsteht erst durch Wertschätzung und gesellschaftliche Akzeptanz. Organisationen können dadurch gesellschaftsstabilisierend oder gesellschaftsverändernd wirken. Public Value beschreibt somit den Beitrag einer Organisation zum Gemeinwohl und zur Qualität des gesellschaftlichen Zusammenlebens.

Der Begriff wurde ursprünglich vom Harvard-Verwaltungswissenschaftler Mark H. Moore geprägt. Sein Konzept sollte für den öffentlichen Sektor einen Wertschöpfungsbegriff schaffen, der eine ähnliche Orientierung bietet wie der Shareholder Value im Privatsektor. Public Value soll dem Management als Richtschnur dienen und unternehmerisches Handeln zugunsten des Gemeinwohls fördern.

Der Public-Value-Gedanke enthält zugleich eine grundsätzliche Kritik am New Public Management. Dieses überträgt privatwirtschaftliche Effizienzkriterien stark auf öffentliche Verwaltungen. Public Value betont dagegen, dass öffentliche Organisationen nicht nur nach Effizienz, Kosten oder messbaren Leistungen beurteilt werden dürfen, sondern auch danach, welchen gesellschaftlichen Wert sie schaffen.

Heute wird Public Value nicht mehr nur für staatliche Einrichtungen verwendet. Der Begriff bezieht sich auf alle Arten von Organisationen, darunter Nichtregierungsorganisationen, Non-Profit-Organisationen und privatwirtschaftliche Unternehmen. Timo Meynhardt verwendet ihn in der Management-Lehre allgemein für die Frage nach dem Gemeinwohlbeitrag von Organisationen. Nach seiner Auffassung sollten sich Managementkonzepte wie Shareholder Value, Stakeholder Value, Customer Value, Nachhaltigkeit und Corporate Social Responsibility über ihre Bedeutung für das Gemeinwohl legitimieren. In seiner sozialpsychologisch begründeten Konzeption entsteht Public Value für den Einzelnen aus Erfahrungen in gesellschaftlichen Beziehungsgefügen. Er stellt eine Voraussetzung und Ressource für gelingendes Leben dar.

Definitionen und Entstehung

Verschiedene Autoren setzen unterschiedliche Schwerpunkte:

Bozeman versteht Public Values als Grundlage eines normativen Konsenses darüber, welche Rechte, Nutzen und Vorrechte Bürger haben sollten, welche Pflichten sie gegenüber der Gesellschaft, dem Staat und untereinander besitzen und auf welchen Prinzipien Regierungen und politische Programme beruhen sollten.
Meynhardt definiert Public Value als Wert für die Öffentlichkeit. Dieser Wert ergibt sich aus Bewertungen darüber, wie die Grundbedürfnisse von Individuen, Gruppen und der Gesellschaft als Ganzes in ihren Beziehungen mit der Öffentlichkeit beeinflusst werden. Public Value ist zugleich „Wert von der Öffentlichkeit“, weil er aus Erfahrungen mit der Öffentlichkeit abgeleitet wird. Jede Veränderung der gemeinsam erfahrenen Beziehungsqualität zwischen Individuum und Gesellschaft kann Public Value schaffen oder zerstören. Die gesellschaftliche Wertschöpfung ist in Beziehungen verankert, beruht auf subjektiven Bewertungen von Grundbedürfnissen und wird durch emotionale, motivationale und erfahrungsintensive Prozesse verwirklicht.
Moore verbindet den Erfolg von Managern im öffentlichen Sektor damit, öffentliche Unternehmen zu initiieren und umzugestalten, sodass deren Wert für die Gesellschaft kurz- und langfristig steigt.
Talbot fasst Public Value als die gemeinsame Sicht der Gesellschaft darüber, was sie als wertvoll erachtet.

Public Value Creation bezeichnet die Schaffung von öffentlichem Wert. Nach Meynhardt entsteht oder verschwindet Public Value dann, wenn das Erleben und Verhalten von Personen und Gruppen so beeinflusst wird, dass dies die Bewertungen des gesellschaftlichen Zusammenhalts, des Gemeinschaftserlebens oder der Selbstbestimmung des Einzelnen im gesellschaftlichen Umfeld stabilisiert oder destabilisiert. Public Value ist daher das Ergebnis kollektiver und sozialer Bewertungsprozesse und lässt sich nicht allein auf die einzelne Person zurückführen.

Public Value im Management

Das Konzept wird zunehmend als Managementperspektive in öffentlichen Einrichtungen, Unternehmen und Non-Profit-Organisationen eingesetzt. Organisationen schaffen oder zerstören Public Value auch dann, wenn sie dies nicht ausdrücklich beabsichtigen. Der Vertrauensverlust in die Wirtschaft zeigt, warum die gesellschaftliche Wirkung von Unternehmen für Managemententscheidungen wichtig ist.

Public-Value-Messungen dienen vor allem dazu, strategische Entscheidungen vorzubereiten sowie gesellschaftliche Akzeptanz und Daseinsberechtigung zu sichern. Die Ergebnisse können auf einer Public Value Scorecard dargestellt werden. Genannt werden eine Public Value Scorecard von Mark Moore sowie eine Public Value Scorecard von Timo Meynhardt und Peter Gomez.

Meynhardt leitet aus der psychologischen Forschung zu menschlichen Grundbedürfnissen vier Dimensionen von Public Value ab:

Instrumentell-utilitaristisch: Sie entspricht dem Grundbedürfnis nach Orientierung und Kontrolle über die Umwelt.
Moralisch-ethisch: Sie bezieht sich auf das Grundbedürfnis nach Erhalt und Erhöhung des Selbstwerts.
Politisch-sozial: Sie steht für das Grundbedürfnis nach positiven sozialen Beziehungen.
Hedonistisch-ästhetisch: Sie betrifft das Grundbedürfnis nach Vermeidung von Unlust und Gewinn von Lust.

Diese Dimensionen können durch Befragungen untersucht werden. Unternehmen, öffentliche Institutionen und Non-Profit-Organisationen erhalten dadurch ein besseres Verständnis dafür, wie ihre Kerntätigkeit die Qualität des gesellschaftlichen Zusammenlebens beeinflusst. Auch die Machtfrage ist wichtig: Manager sollen ihre gesellschaftliche Rolle wieder stärker erkennen und Macht als gestaltende gesellschaftliche Kraft einsetzen.

Für gemeinnützige Organisationen ist Public Value besonders relevant, weil sie soziale Zwecke erfüllen. Rein monetäre Wertvorstellungen reichen für ihre strategische Steuerung nicht aus. Eine Orientierung an der Schaffung von Public Value bietet deshalb eine wichtige Grundlage für das strategische Management im Non-Profit-Sektor.

In der Schweiz wurde auf dieser Grundlage der Gemeinwohlatlas entwickelt. Die Internetplattform macht die Gemeinwohlbeiträge der größten Unternehmen und Organisationen transparent. GemeinwohlAtlanten für die Schweiz wurden im Mai 2014 und im September 2015 veröffentlicht; 2015 entstand erstmals auch ein Gemeinwohlatlas für Deutschland, der im Oktober 2015 publiziert wurde.

Anwendungen in der Praxis

Besonders stark wurde das Konzept von öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten aufgenommen. Sie müssen die Finanzierung durch öffentliche Gelder mit ihrem Gemeinwohlbeitrag begründen. Die BBC nimmt dabei eine Pionierrolle ein und prüft neue Sendungen mit einem Public Value Test. ARD und ZDF in Deutschland sowie der ORF in Österreich verwenden ähnliche Verfahren, um den Public Value neuer Sendeformate zu bestimmen.

Die Deutsche Gesellschaft für das Badewesen e. V. verleiht alle zwei Jahre einen Public Value Award für das öffentliche Bad. Ausgezeichnet werden öffentliche Schwimmbäder, die einen besonderen öffentlichen Mehrwert schaffen. Damit wird berücksichtigt, dass Schwimmbäder keine reinen Wirtschaftsbetriebe sind, sondern in mehreren Dimensionen Werte für die Gesellschaft erzeugen. Die Bewertung basiert auf einer Variante der Public Value Scorecard.

Die Bundesagentur für Arbeit nutzt Public Value, um ihren gesellschaftlichen Beitrag über die reine Aufgabenerfüllung hinaus zu erfassen und für Managemententscheidungen nutzbar zu machen. Eine empirische Studie sah einen besonderen Wertbeitrag im Beitrag zum sozialen Frieden in Deutschland. Solche Beiträge werden durch herkömmliche Controllingsysteme nicht ausreichend erfasst. Für Führungskräfte gelten im Sinne eines Gemeinwohlunternehmertums insbesondere Eigeninitiative und Innovationsfreude als wichtig.

Der FC Bayern München setzt den Ansatz ein, um Herausforderungen seiner gesellschaftlichen Rolle im Zuge der Entwicklung zu einer globalen Entertainmentmarke strukturiert zu untersuchen. Der Verein wird von vielen Menschen als Vorbild mit großer Bedeutung für die eigene Identität wahrgenommen. Werte wie „Strahlkraft als Marke“ und „Mia san Mia“ können dabei in Spannungsfeldern zueinander stehen. Die Erfassung des gesellschaftlichen Wertes liefert Managementinformationen für strategische Entscheidungen.

Fresenius Medical Care verwendet die Public Value Scorecard ergänzend zur Balanced Scorecard. Durch die externe Sichtweise soll der gesellschaftliche Nutzen privat erbrachter Gesundheitsdienstleistungen besser verstanden werden. In einem Pilotprojekt wurde der Public Value der Dialysekliniken des Unternehmens in Großbritannien bestimmt. Die Erkenntnisse sollen für die Positionierung gegenüber Stakeholdern genutzt werden.

Die Deutschen Auslandsschulen verwenden das Konzept, um ihren Wert ganzheitlich und in mehreren Dimensionen zu erfassen. Im Mittelpunkt steht ihr Beitrag zum Gemeinwesen. Eine im Juni 2014 beim Weltkongress Deutscher Auslandsschulen vorgestellte Studie bezog Vertreter aus Politik, Verwaltung, Wirtschaft, Gewerkschaften und Verbänden in Deutschland ein. Zusätzlich bewerteten Vorstandsmitglieder, Schulleiter und weitere Führungskräfte weltweit die Leistungsfähigkeit der Schulen. Dabei wurden unter anderem „Verlässliche Gemeinnützigkeit“ und „Deutsche Bildungsideale“ als Public Values herausgearbeitet.

Abgrenzung zu verwandten Konzepten

Public Value überschneidet sich mit mehreren Konzepten, unterscheidet sich aber in ihrem jeweiligen Schwerpunkt:

Shared Value nach Michael Porter und Mark Kramer beschreibt ökonomische Wertschöpfung, von der Unternehmen und Gesellschaft zugleich profitieren. Nach der Abgrenzung im Artikel bietet der Ansatz wegen seines Fokus auf Win-Win-Situationen keine Orientierung für Zielkonflikte und Abwägungen zwischen verschiedenen Interessen.
Corporate Social Responsibility konzentriert sich vor allem auf negative Folgen unternehmerischen Handelns und leitet daraus moralisch-ethische Verantwortlichkeiten ab. Public Value bezieht mehrere Wertdimensionen ein und betrachtet neben der Vermeidung negativer Folgen auch die aktive Schaffung von Wert. Der Ansatz steht für einen Werterelativismus und lehnt ein Primat der Ethik ab.
Nachhaltigkeit betont im betriebswirtschaftlichen Zusammenhang die langfristigen Folgen unternehmerischen Handelns, häufig mit Schwerpunkt auf ökologischen Faktoren. Im Verhältnis zu Public Value stellen sich daher Fragen wie, ob ökologische Nachhaltigkeit Public Value schafft und wie nachhaltig geschaffene Public Values sind.
Die Gemeinwohlökonomie richtet wirtschaftliches Handeln stärker am Gemeinwohl aus und nutzt dafür unter anderem die Gemeinwohlbilanz. In dieser werden bestimmte Beiträge von Organisationen von vornherein stärker gewichtet; Beiträge in bestimmten Dimensionen werden gar nicht erfasst.
Das öffentliche Interesse ist ein unbestimmter Rechtsbegriff. Es beschreibt das Verhältnis zwischen Gemeinwohl und Partikularinteressen und dient der Abwägung zugunsten der Allgemeinheit. Public Value kann als verwirklichtes öffentliches Interesse gelten, aber nicht alles, was im öffentlichen Interesse liegt, schafft oder zerstört automatisch Public Value.
Öffentliche Güter sind dadurch gekennzeichnet, dass niemand von ihrer Nutzung ausgeschlossen werden kann und keine Rivalität um das Gut besteht. Ob etwa Klimaschutz oder ein als öffentliches Gut definierter Deich gesellschaftlich akzeptiert und geschätzt werden, also Public Value besitzen, ist dagegen eine empirische und veränderliche Frage.