Multistakeholder-Governance

Grundidee und Bedeutung

Multistakeholder-Governance ist ein neues und sich wandelndes Governance-System. Es bringt verschiedene Interessengruppen zusammen, damit sie an Dialog, Entscheidungsfindung und Umsetzung von Antworten auf gemeinsam wahrgenommene Probleme teilnehmen. Die Grundidee lautet: Wenn genügend beteiligte Akteure Beiträge liefern, kann eine einvernehmliche Entscheidung mehr Legitimität gewinnen und wirksamer umgesetzt werden als eine traditionelle staatliche Reaktion.

Als Stakeholder gelten Akteure aus verschiedenen sozialen, politischen und wirtschaftlichen Bereichen, die absichtlich zusammenarbeiten, um einen physischen, sozialen, wirtschaftlichen oder politischen Bereich zu regieren. Dazu können multinationale Unternehmen, Regierungen, zivilgesellschaftliche Organisationen, akademische Experten, Gemeinschaftsführer, religiöse Vertreter, Medienpersonen und andere institutionelle Gruppen gehören. Eine Mindestvoraussetzung ist, dass eine Multi-Stakeholder-Gruppe zwei oder mehr Akteure aus verschiedenen sozialen, politischen oder wirtschaftlichen Gruppen umfasst. Sonst wäre sie zum Beispiel eher ein Handelsverband, ein multilaterales Gremium oder ein Berufsverband.

Alternative Bezeichnungen sind Multi-Stakeholder-Initiativen, Multi-Stakeholder-Prozesse, öffentlich-private Partnerschaften, informelle Governance-Vereinbarungen und nichtstaatliche Regulierung. Da diese Form der Global Governance noch experimentell ist, werden ihre Legitimität, Rechenschaftspflicht und Wirksamkeit in mehreren Kreisen bestritten.

Entstehung und theoretische Grundlagen

Zur theoretischen Grundlage der Multi-Stakeholder-Governance trugen die Stakeholder-Management-Theorie, die Stakeholder-Projektmanagement-Theorie und die Stakeholder-Agentur-Theorie bei. Die Multi-Stakeholder-Governance unterscheidet sich aber von diesen älteren Ansätzen: Im Mittelpunkt steht nicht eine bestehende Organisation wie ein Unternehmen, ein Projekt oder eine Behörde, sondern ein öffentliches Anliegen, zum Beispiel Klimaschutz, Internetverwaltung oder die Nutzung natürlicher Ressourcen.

Ein weiterer Unterschied ist, dass Multi-Stakeholder-Gruppen bestehende Institutionen zwar stärken können, sie aber auch Funktionen staatlicher Regulierungsbehörden oder des UNO-Systems verdrängen oder schwächen können. Außerdem geben die älteren Theorien wenig Anleitung für interne Regeln autonomer Multi-Stakeholder-Gruppen, weil sie meist von einer bereits vorhandenen Institution mit eigenen Entscheidungsregeln ausgehen.

Eine wichtige theoretische und praktische Ausarbeitung war die Global Redesign Initiative des Weltwirtschaftsforums. Ihr 600 Seiten umfassender Bericht „Everybody’s Business: Stärkung der internationalen Zusammenarbeit in einer interdependenteren Welt“ schlug eine grundlegende Veränderung der Global Governance vor. Er entstand als Gemeinschaftswerk von mehr als 750 Experten aus internationaler Wirtschaft, Regierung und Wissenschaft, die eineinhalb Jahre in sechzig Arbeitsgruppen arbeiteten. Behandelt wurden unter anderem Investitionsströme, Bildungssysteme, Finanzrisiken, Philanthropie, fragile Staaten, Energiesicherheit, Meerespolitik und ethische Werte.

Beiträge von UNO, Zivilgesellschaft und Kommissionen

Im UN-System gelten die Bemühungen zur Multi-Stakeholder-Governance oft als Beginn mit der Weltkonferenz über Umwelt und Entwicklung 1992 in Rio. Dort wurden neun große nichtstaatliche Gruppen in den offiziellen zwischenstaatlichen Prozess einbezogen. Zehn Jahre später entstand in Johannesburg ein Umsetzungsprozess, bei dem transnationale Unternehmen, NGOs und Regierungen gemeinsam an bestimmten Teilen des Konferenzberichts arbeiten sollten.

Die UN-Generalversammlung befasste sich seit 2002 mehrfach mit „Partnerschaften“. In einer Resolution von 2019 wurden Prinzipien genannt: Partnerschaften sollen auf den Zielen und Grundsätzen der Vereinten Nationen beruhen, einen gemeinsamen Zweck verfolgen, transparent sein, keinem UN-Partner unfaire Vorteile verschaffen, gegenseitigen Nutzen und Respekt anstreben, Rechenschaftspflicht beachten und die Unabhängigkeit und Neutralität des UN-Systems nicht beeinträchtigen.

Zivilgesellschaftliche Organisationen bewerten Multi-Stakeholder-Governance unterschiedlich. Einige sehen darin einen Schritt von repräsentativer Demokratie zu partizipativer, stakeholderbasierter Demokratie. Andere, etwa das Transnationale Institut in Amsterdam, sehen Gefahren für Demokratie: fehlende legitime Auswahlverfahren für Stakeholder, Machtungleichgewichte zwischen Unternehmen und Gemeinschaftsgruppen sowie Einfluss von Geschäftsinteressen auf internationale Entscheidungen. Als Risiken werden außerdem eine Zersplitterung internationaler Institutionen, steigender Koordinierungsbedarf und höhere Transaktionskosten genannt. Für Partnerschaften zur Umsetzung der 2030-Agenda werden daher Prinzipien, verbindliche Leitlinien, Offenlegung, Rechenschaftspflichten und unabhängige Wirkungsprüfung gefordert.

Auch internationale Kommissionen prägten das Konzept, darunter die Kommission für Global Governance von 1991–1994, der Helsinki-Prozess über Globalisierung und Demokratie von 2003–2007 und die Weltkommission für Staudämme von 1998–2001. Die Weltkommission für Staudämme wurde 1998 von Weltbank und IUCN gegründet und vereinte zwölf Mitglieder aus Regierungen, NGOs, Unternehmen, Industrieverbänden, Basisbewegungen und Wissenschaft.

Stakeholder und Auswahlprobleme

In der Multi-Stakeholder-Governance gibt es keine allgemein akzeptierte Definition von „Stakeholder“ und kein allgemein anerkanntes Verfahren zur Bestimmung von Stakeholdern. In einer Demokratie gibt es für öffentliche Entscheidungen die Grundkategorie „Bürger“. Der Begriff „Stakeholder“ bleibt dagegen in Theorie und Praxis der Multi-Stakeholder-Governance ungeklärt und mehrdeutig.

Der Artikel unterscheidet drei Ebenen der Stakeholder-Definition: erstens die Stakeholder-Kategorie, zum Beispiel Unternehmen; zweitens die Auswahl von Organisationen innerhalb einer Kategorie, zum Beispiel Kleinstunternehmen oder von Frauen geführte Unternehmen; drittens die Auswahl einer einzelnen Person, die eine Organisation vertritt, zum Beispiel CEO, Beauftragter für auswärtige Angelegenheiten oder Fachmitarbeiter.

Im UN-System wurden 1992 in Rio neun Hauptgruppen anerkannt: Frauen, Kinder und Jugendliche, indigene Völker, Nichtregierungsorganisationen, lokale Behörden, Arbeitnehmer und Gewerkschaften, Unternehmen und Industrie, wissenschaftliche und technologische Gemeinschaften sowie Landwirte. Später kamen weitere Gruppen hinzu, darunter lokale Gemeinschaften, Freiwilligengruppen, Stiftungen, Migranten und Familien, ältere Menschen und Menschen mit Behinderungen. Außerhalb des UN-Systems sind Definitionen oft interessenbasiert: Die ISO beschreibt Stakeholder in ISO 26000 als Personen oder Gruppen, die ein Interesse an einer Entscheidung oder Aktivität einer Organisation haben.

Zentrale Governance-Probleme sind unausgewogene Repräsentation nach Geschlecht, Klasse, Ethnizität und Geografie, mögliche Interessenkonflikte, Machtasymmetrien zwischen Stakeholder-Kategorien und das Fehlen von Überprüfungs- oder Beschwerdemechanismen gegen die Auswahl von Kategorien, Organisationen oder Personen.

Arten und Beispiele

Multi-Stakeholder-Governance-Gruppen werden für globale, regionale und nationale Herausforderungen genutzt oder vorgeschlagen. Der Artikel unterscheidet drei Haupttypen. Erstens gibt es politisch orientierte Gruppen, die internationale politische Fragen behandeln. Sie entstehen oft, wenn Regierungen oder zwischenstaatliche Organisationen nicht willens oder nicht in der Lage sind, ein Problem zu lösen. Beispiele sind die Global Futures Councils des Weltwirtschaftsforums, die World Commission on Dams, das Kimberley Process Certification Scheme, das Renewable Policy Network for the 21st Century und die Global Partnership for Oceans.

Zweitens gibt es produkt-, finanz- und prozessorientierte Gruppen. Produktorientierte Gruppen setzen Standards für international gehandelte Produkte, damit diese ethisch, umwelt- und entwicklungsfreundlich sein sollen. Beispiele sind der Forest Stewardship Council, der Marine Stewardship Council, Better Cotton und der Roundtable on Sustainable Palm Oil. Prozessorientierte Gruppen befassen sich mit neuen, komplexen Technologien oder Verfahren, für die keine nationalen Normen oder Regulierungsaufsicht bestehen; Beispiele sind ICANN und das Internet-Verwaltungsforum. Finanzorientierte Gruppen stellen Finanzierungen bereit und haben Leitungsgremien, in denen bestimmte Stakeholder-Kategorien vertreten sein sollen; Beispiele sind GAVI, die Impfstoff-Allianz, und CGIAR.

Drittens gibt es projektorientierte Gruppen. Sie übernehmen globale oder nationale Aufgaben, die Regierungen oder das multilaterale System nicht erfüllen können. Auf nationaler Ebene werden sie häufig öffentlich-private Partnerschaften genannt. Beispiele für globale Gruppen sind Roll Back Malaria, die Global Alliance for Improved Nutrition, die Global Polio Eradication Initiative, der Global Fund to Fight AIDS, Tuberculosis and Malaria und Sustainable Energy for All. Nationale Einsatzfelder können Erholungsgebiete, Transport-Infrastruktur, Hochgeschwindigkeits-Internet-Infrastruktur und städtische Trinkwasserversorgung sein.

Verhältnis zu Institutionen und Akteuren

Das Verhältnis zum multilateralen System ist uneinheitlich. Manche Multi-Stakeholder-Gremien werden von zwischenstaatlichen Gremien einberufen, manche vom UN-System organisiert, manche unterstützen UN-Ziele finanziell, und andere verbünden sich formell mit dem UN-System. Andere Gruppen wollen ausdrücklich unabhängig vom UN-System handeln, etwa als Koalitionen der „Willigen und Fähigen“ außerhalb des zwischenstaatlichen Rahmens. Wieder andere arbeiten autonom, suchen aber später eine Billigung durch die UNO, wie beim Zertifizierungssystem des Kimberley-Prozesses.

Transnationale Unternehmen und wirtschaftsnahe Organisationen sind nicht generell beteiligt, werden aber oft als zentrale Teilnehmer angesehen. Einige Unternehmen sehen Vorteile: Multi-Stakeholder-Gremien können eine Alternative zu staatlicher Aufsicht sein, Glaubwürdigkeit herstellen, neue Märkte vorbereiten oder Zugang zu Global-Governance-Strukturen verschaffen. Die Beteiligung von Unternehmen verändert dabei die Grenze zwischen öffentlicher und privater Entscheidungsmacht und kann Auswirkungen auf demokratische Entscheidungsfindung haben.

Zivilgesellschaftliche Organisationen, NGOs und soziale Bewegungen reagieren unterschiedlich. Einige beteiligen sich, um Standards zu setzen oder Ziele des UN-Systems umzusetzen. Andere schließen sich PPPs an, weil sie sonst vor Ort Nachteile befürchten. Wieder andere bleiben unabhängig und warnen Regierungen, Unternehmen und andere Organisationen vor einer Beteiligung an Multi-Stakeholder-Gruppen.

Regierungen nutzen Multi-Stakeholder-Gremien ebenfalls unterschiedlich. Einige fördern sie zur Politikentwicklung oder zur Vermeidung bestimmter politischer Entscheidungen im klassischen staatlichen Rahmen. Andere bevorzugen multilaterale oder bilaterale Vereinbarungen. Besonders umstritten sind Internet-Governance, private internationale Normungsgremien und PPPs, bei denen Kontrolle über natürliche Ressourcen oder Infrastrukturprojekte übertragen wird. Auch Akademiker und Berufsverbände sind meist nicht beteiligt; beteiligte Wissenschaftler wirken vor allem an Politikgestaltung oder internationalen Produkt- und Prozessstandards mit.