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Endlagersuche in Deutschland
Mit der Endlagersuche soll ein geeigneter Standort in tiefer geologischer Formation für ein Endlager für hochradioaktive Abfälle gefunden werden.
Inhalt6 Abschnitte
Ziel, Abfälle und Grundprinzipien
Die Endlagersuche in Deutschland soll einen Standort in einer tiefen geologischen Formation finden, an dem vor allem hochradioaktive Abfälle dauerhaft und mit bestmöglicher Sicherheit gelagert werden können. Das Verfahren ist im Standortauswahlgesetz (StandAG) geregelt, das Mitte 2017 novelliert wurde. Wesentliche Grundlagen erarbeitete von 2014 bis Mitte 2016 die Kommission Lagerung hoch radioaktiver Abfallstoffe.
Die gesamte Endlagerung umfasst vier Etappen: Auswahl des Standorts, Errichtung des Endlagers, Einlagerung der Abfälle und Verschluss des Bergwerks. Die Standortauswahl selbst gliedert sich in drei Phasen: Auswahl von Standortregionen, übertägige Erkundung und untertägige Erkundung.
Vorrang hat dauerhaft die Sicherheit. Der Standort soll die Abfälle für eine Million Jahre sicher einschließen. Die Suche beginnt mit einer „weißen Landkarte“: Kein Standort soll von vornherein ausgeschlossen sein. Das Endlager soll unter Tage, innerhalb Deutschlands und unter staatlicher Verantwortung entstehen. Die Betreiber der Kernkraftwerke beziehungsweise ihre Rechtsnachfolger sollen die Kosten tragen. Zugleich soll die Einlagerung reversibel sein. Rückholbarkeit beziehungsweise Bergbarkeit bedeutet, dass die Abfälle bei Komplikationen innerhalb von 500 Jahren wieder geborgen werden können.
Primär geht es um etwa 27.000 m³ hochradioaktive Abfälle; häufig wird die Menge auf 30.000 m³ gerundet. Schwach- und mittelradioaktive Abfälle sollen nur zusätzlich aufgenommen werden, wenn genügend Platz vorhanden ist und negative Wechselwirkungen ausgeschlossen sind. Für alle Abfallarten zusammen liegt die Mengenprognose bei etwa 600.000 m³.
Neben dem technischen Verfahren ist eine breite öffentliche Beteiligung vorgesehen. Sie soll Konflikte bearbeiten und einen möglichst weitgehenden, generationenfesten gesellschaftlichen Konsens ermöglichen. Sicherheit und Beteiligung haben Vorrang vor Schnelligkeit, obwohl die Zwischenlager nur zeitlich begrenzt genutzt werden können. Informationen sollen öffentlich zugänglich sowie für Laien und Fachleute verständlich aufbereitet werden.
Entwicklung der Endlagersuche
Die deutsche Endlagersuche begann Ende der 1950er Jahre. Ein Memorandum der Deutschen Atomkommission vom 9. Dezember 1957 verlangte umfangreiche Entwicklungsarbeiten zur Entsorgung radioaktiver Abfälle. Auf einer Tagung von IAEA und UNESCO im Jahr 1959 empfahl die Bundesanstalt für Bodenforschung Salzformationen: Kavernen für schwach- und mittelradioaktive Abfälle und Bergwerke für hochradioaktive Abfälle. Am 7. Juli 1961 sprach sich auch die Deutsche Atomkommission für Salzgestein aus.
1977 wurde Gorleben in Niedersachsen als Standort eines geplanten „Nuklearen Entsorgungszentrums“ bestimmt, das ein Endlager sowie Anlagen zur Wiederaufarbeitung und Zwischenlagerung umfassen sollte. Der Entscheidung ging kein umfassender Standortvergleich voraus; sie gilt als politisch geprägt. Seit 1979 wurde der Salzstock geowissenschaftlich untersucht. Zugleich wurde Gorleben zu einem zentralen Konflikt der Anti-Atomkraft-Bewegung. 1980 besetzten Gegner ein Erkundungsgelände, riefen die „Freie Republik Wendland“ aus und wurden nach einigen Wochen von der Polizei geräumt. Die seit Mitte der 1970er Jahre verschärften atomrechtlichen Vorschriften verpflichteten Anlagenbetreiber zur Entsorgungsvorsorge. Die faktische Konzentration auf Gorleben blieb jedoch umstritten.
Beim Endlager Konrad beantragte der Bund 1982 ein Planfeststellungsverfahren nach § 9b Atomgesetz. Nach Bildung einer rot-grünen niedersächsischen Landesregierung 1990 verweigerte das Umweltministerium die Bekanntmachung und Auslegung der Pläne. Das Bundesumweltministerium erteilte daraufhin eine Weisung nach Art. 85 Abs. 3 Grundgesetz. Am 10. April 1991 entschied das Bundesverfassungsgericht, dass die Weigerung Niedersachsens verfassungswidrig war.
Von Februar 1999 bis Dezember 2002 erarbeitete der Arbeitskreis Auswahlverfahren Endlagerstandorte erstmals wissenschaftlich fundierte Auswahlkriterien. Später übernahmen unter anderem die Deutsche Arbeitsgemeinschaft Endlagerforschung und die Bundesgesellschaft für Endlagerung Aufgaben bei der Untersuchung sicherer Endlagerungsmöglichkeiten.
Geologie und Auswahlkriterien
Das StandAG unterscheidet Ausschlusskriterien (§ 22), Mindestanforderungen (§ 23) und Abwägungskriterien (§§ 24 und 25).
Ein Gebiet scheidet aus, wenn mindestens ein geologisches Ausschlusskriterium erfüllt ist. Dazu gehören eine erwartete großräumige Hebung von durchschnittlich mehr als 1 mm pro Jahr innerhalb einer Million Jahre, gefährliche aktive Störungszonen, schädliche Folgen früherer oder heutiger Bergbautätigkeit, eine örtliche seismische Gefährdung oberhalb der Erdbebenzone 1 nach DIN EN 1998-1/NA 2011-01, quartärer oder künftig erwarteter Vulkanismus sowie der Nachweis jungen Grundwassers im möglichen Einschluss- oder Einlagerungsbereich.
Verbleibende Gebiete müssen alle Mindestanforderungen erfüllen. Im einschlusswirksamen Gebirgsbereich (ewG), also der geologischen Barriere um das Endlager, muss die Gebirgsdurchlässigkeit k_f kleiner als 10^−10 m/s sein. Der aufnehmende Gebirgsbereich muss grundsätzlich mindestens 100 Meter mächtig sein, die Oberfläche des ewG mindestens 300 Meter unter dem Gelände liegen und die Fläche für ein Endlager ausreichen. Außerdem dürfen keine Daten die Barrierewirkung über eine Million Jahre zweifelhaft erscheinen lassen. Bei dünnerem kristallinem Wirtsgestein kann der sichere Einschluss bei geringer Durchlässigkeit durch das Zusammenwirken geologischer, geotechnischer und technischer Barrieren nachgewiesen werden.
Anschließend werden alle geowissenschaftlichen Kriterien sicherheitsgerichtet gegeneinander abgewogen. Bewertet werden die Güte und Nachweisbarkeit des Einschlusses, seine Widerstandsfähigkeit gegen Beanspruchungen und seine unbegrenzt langfristige Wirkung. Sicherheitsanforderungen und Prüfkriterien sollen im Verfahren auf Grundlage der geologischen Untersuchungen weiter konkretisiert werden.
Planungsbezogene Kriterien kommen erst bei der Einengung geeigneter Teilgebiete hinzu. Sie betreffen erstens den Schutz von Menschen, etwa Abstände zu Wohn- und Mischgebieten, Emissionen, Trinkwasser und Überschwemmungsgebiete; zweitens Natur- und Kulturgüter wie Natura-2000-Gebiete oder UNESCO-Welterbe; drittens konkurrierende Nutzungen wie Störfallanlagen, Rohstoffabbau einschließlich Fracking, Geothermie und geologische Speicher.
Wirtsgesteine, Ablauf und Zeitplan
Als mögliche Wirtsgesteine werden Steinsalz, Ton beziehungsweise Tonstein und Kristallingestein untersucht. Sie besitzen unterschiedliche Vor- und Nachteile. Steinsalz leitet Wärme gut, ist praktisch undurchlässig, verformt sich durch Kriechen und bildet eigenstabile Hohlräume; es ist jedoch stark löslich und bindet Stoffe nur sehr schwach. Ton leitet Wärme schlecht, ist sehr gering bis gering durchlässig und besitzt ein sehr hohes Sorptionsvermögen, kann Stoffe also gut binden. Seine Festigkeit und Temperaturbelastbarkeit sind geringer, und Hohlräume müssen ausgebaut werden. Kristallingestein ist fest und temperaturbeständig. Ungeklüftet kann es sehr gering durchlässig und hohlraumstabil sein, bei starker Klüftung jedoch durchlässig und weniger stabil. Sein Sorptionsvermögen ist mittel bis hoch.
Phase I beginnt mit dem Ausschluss ungeeigneter Gebiete und der Prüfung der Mindestanforderungen. Danach werden die verbliebenen Regionen anhand geologischer Kriterien verglichen und schließlich unter Einbeziehung planungsbezogener Kriterien eingeengt. In Phase II werden Standorte über Tage, in Phase III unter Tage erkundet. Bundestag und Bundesrat legen jeweils durch Bundesgesetz fest, welche Standorte in den Phasen II und III untersucht werden.
Am 28. September 2020 veröffentlichte die BGE den Zwischenbericht Teilgebiete. Er nannte 90 Teilgebiete für die vertiefte Suche und führte auch Regionen auf, die wegen unzureichender Daten noch nicht eingeordnet werden konnten. Nach damaligem Kenntnisstand waren 54 Prozent der Fläche Deutschlands aus geowissenschaftlicher Sicht geeignet. Untersucht wurden Vorkommen von Steinsalz, Ton und kristallinen Gesteinen; Gebiete mit Ausschlussgründen wie Erdbebengefahr, Bergbauschäden oder jungem Grundwasser wurden nicht berücksichtigt.
Das StandAG strebte die Standortfestlegung für 2031 an. Schon die Endlagerkommission bezeichnete diesen Termin als „unrealistisch“. Am 10. November 2022 bestätigte die BGE, dass 2031 nicht eingehalten werden kann; interne Unterlagen nannten 2046 als frühestmöglichen Zeitpunkt. Eine 2024 bekannt gewordene Studie des Öko-Instituts hielt selbst bei idealem Verlauf unter damaliger Rechtslage einen Abschluss erst 2074 für möglich. Bundesumweltministerin Steffi Lemke erklärte die Studie wegen jüngerer Fortschritte für überholt und kündigte weitere Verfahrensoptimierungen unter Wahrung von Sicherheit und Öffentlichkeitsbeteiligung an.
Institutionen und Beteiligung
Die Bundesgesellschaft für Endlagerung (BGE) ist Vorhabenträgerin und für Standortsuche, Bau und Betrieb zuständig. Sie folgte auf die von 1979 bis 2016 tätige Deutsche Gesellschaft zum Bau und Betrieb von Endlagern für Abfallstoffe. Das Bundesamt für die Sicherheit der nuklearen Entsorgung (BASE) überwacht die BGE. Frühere Aufsichtsstellen waren die Physikalisch-Technische Bundesanstalt von 1977 bis 1989 und das Bundesamt für Strahlenschutz von 1989 bis 2016. Nach § 6 StandAG muss das BASE das Verfahren dokumentieren und wichtige Gutachten, Stellungnahmen, Daten und Berichte online veröffentlichen.
Das seit November 2016 bestehende Nationale Begleitgremium soll als unabhängige Einrichtung besonders die Bürgerbeteiligung stärken. Es umfasst nach § 8 Abs. 3 StandAG zwölf von Bundestag und Bundesrat berufene Persönlichkeiten des öffentlichen Lebens sowie sechs in einem Beteiligungsverfahren nominierte und vom Bundesumweltministerium ernannte Bürgerinnen und Bürger. Die Mitglieder dürfen keiner Bundes- oder Landesregierung angehören und keine wirtschaftlichen Interessen an Auswahl oder Endlagerung haben. Ihre Amtszeit beträgt drei Jahre; zwei Wiederberufungen sind möglich.
Das Beteiligungssystem soll lernfähig sein, Konflikte sichtbar machen und auf sie reagieren. Die Fachkonferenz Teilgebiete beriet den Zwischenbericht der BGE mit Bürgern sowie Vertretern aus Wissenschaft, Kommunen und gesellschaftlichen Organisationen. Sie begann am 17./18. Oktober 2020, übermittelte ihre Ergebnisse am 7. September 2021 und löste sich anschließend auf.
Für die zur übertägigen Erkundung vorgeschlagenen Regionen sind öffentlich zugängliche Regionalkonferenzen vorgesehen. Zu jeder Vollversammlung gehört ein Vertretungskreis aus Kommunen, gesellschaftlichen Gruppen und Einzelbürgern. Die Konferenzen begleiten das Verfahren, prüfen Vorschläge am Ende jeder Phase und können vor einer Entscheidung des Bundestags einen Nachprüfauftrag an die BGE richten. Danach folgen öffentliche Stellungnahmen und Erörterungen. Ein Rat der Regionen soll den Austausch zwischen den Regionalkonferenzen fördern. Standortvereinbarungen sollen betroffene Regionen in die Lage versetzen, Belastungen durch das Endlager auszugleichen.
Kontroversen und Kritik
Der Auswahl- und Beteiligungsprozess ist umstritten. Besonders kritisiert wurde, dass Gorleben zunächst nicht aus dem Verfahren entfernt wurde; selbst der Abschlussbericht der Endlagerkommission enthielt dazu zwei abweichende Textvarianten. Kritiker bemängelten außerdem, dass die gesellschaftliche Beteiligung wegen des Zeitdrucks zu kurz gekommen sei. Die geplante öffentliche Diskussion des Abschlussberichts von 2016 konnte zunächst nicht stattfinden, weil Bundestagspräsident Norbert Lammert den Beratungszeitplan nicht erneut verlängern wollte. Sie wurde vom 18. Juli bis 11. September 2016 mit mäßiger Beteiligung nachgeholt.
Greenpeace beanstandete, Alternativen zur Endlagerung in Bergwerken seien nicht ausreichend geprüft worden. Eine von mehr als 50 Organisationen und Initiativen unterzeichnete Stellungnahme kritisierte unter anderem fehlende Klagemöglichkeiten für Verbände. Sondervoten kamen vom BUND, den Ländern Sachsen und Bayern, der Fraktion Die Linke, dem Wissenschaftler Wolfram Kudla sowie den Industrievertretern Bernhard Fischer und Gerd Jäger. Sachsen forderte, bei Granit dürfe die vorgeschriebene Mächtigkeit der geologischen Formation nicht von den Anforderungen für Salz und Ton abweichen. Dörte Themann schlug vor, Muster des Commoning auf den Umgang mit hochradioaktivem Abfall als öffentlichem „Ungut“ zu übertragen.