Transparenz in der Politik (Schweiz)

Grundlagen und Bedeutung

Transparenz in der Politik bedeutet, dass die Öffentlichkeit Informationen darüber erhalten kann, wie staatliche Entscheidungsprozesse ablaufen, wer welche Entscheide trifft, welche Akteure mitwirken und welche Argumente vorgebracht werden. Auch die Finanzierung politischer Aktivitäten kann von Interesse sein. Transparenz soll es den Bürgerinnen und Bürgern ermöglichen, staatliches Handeln nachzuvollziehen und politische Verantwortung zu beurteilen.

In der schweizerischen direkten Demokratie stimmt das Volk regelmässig über wichtige Sachthemen ab. Deshalb geht es insbesondere darum, wie die Behörden über Abstimmungsvorlagen informieren und ob die Finanzierung von Abstimmungskampagnen offengelegt wird. Parlamente beraten und beschliessen grundsätzlich öffentlich. Einschränkungen bestehen vor allem bei der Vorbereitung von Beschlüssen durch Kommissionen sowie bei der Offenlegung von Interessenbindungen und Lobbyismus.

Bei der Exekutive umfasst Transparenz sowohl die aktive Information durch Bundesrat und Bundesverwaltung als auch das Recht jeder Person, Informationen über deren Handeln zu verlangen. Dieses Recht gilt jedoch nicht, wenn überwiegende öffentliche oder private Interessen entgegenstehen.

Finanzierung von Parteien und Kampagnen

Auf eidgenössischer Ebene finden jährlich an zwei bis vier Terminen Volksabstimmungen statt. Nationalratswahlen werden alle vier Jahre als Gesamterneuerungswahlen durchgeführt. Die Ständeratswahlen werden durch kantonales Recht geregelt, finden heute aber mit Ausnahme des Kantons Appenzell-Innerrhoden gleichzeitig mit den Nationalratswahlen statt. Wahl- und Abstimmungskampagnen werden von Parteien, vor allem aber von eigens gebildeten Komitees, Verbänden und Privatpersonen geführt.

Eine Studie im Auftrag des Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartements stellte grosse finanzielle Ungleichheiten fest. Bei zwei von drei Abstimmungen kann ein Lager mehr als viermal so viel Geld einsetzen wie das andere; im Vorteil ist meist das bürgerliche Lager. Zugleich sollte der Einfluss des Geldes nicht überschätzt werden, da auch sehr teure Kampagnen gelegentlich erfolglos bleiben.

Bis 2021 gab es im Bundesrecht keine Regeln zur Offenlegung der finanziellen Mittel, Einnahmen und Ausgaben politischer Parteien oder anderer politischer Akteure und keine direkte staatliche Parteienfinanzierung. Die 2017 eingereichte Transparenz-Initiative verlangte unter anderem, dass Parteien jährlich Bilanz, Erfolgsrechnung sowie Geld- und Sachzuwendungen von mehr als 10’000 Franken pro Jahr und Person offenlegen. Kampagnen mit Ausgaben von mehr als 100’000 Franken sollten vor Wahlen oder Abstimmungen Budget, Eigenmittel und Zuwendungen über 10’000 Franken offenlegen. Anonyme Zuwendungen sollten verboten und Verstösse sanktioniert werden.

Die Bundesversammlung nahm am 18. Juni 2021 einen indirekten Gegenentwurf an, der die Regeln in das Bundesgesetz über die politischen Rechte aufnahm. Das Gesetz gilt seit dem 23. Oktober 2022. Parteien müssen jährlich Einnahmen sowie monetäre und nichtmonetäre Zuwendungen offenlegen, wenn deren Wert 15’000 Franken pro Person und Jahr übersteigt. Kampagnenführende Akteure müssen ihre Finanzierung vor einer Volksabstimmung oder Nationalratswahl offenlegen, wenn sie mehr als 50’000 Franken budgetieren. Nach der Wahl oder Abstimmung ist eine Schlussrechnung einzureichen; sie muss insbesondere Zuwendungen von mehr als 15’000 Franken pro Person und Kampagne enthalten, die in den letzten 12 Monaten eingegangen sind. Bei Ständeratswahlen entfällt die vorgängige Budgetoffenlegung wegen der kantonalen Zuständigkeit, die Schlussrechnung gewählter Mitglieder des Ständerats bleibt jedoch erforderlich.

Anonyme Zuwendungen und Zuwendungen aus dem Ausland sind grundsätzlich verboten. Ausnahmen gelten für Auslandschweizerinnen und Auslandschweizer sowie für Ständeratswahlen. Bei Verstössen droht eine Busse bis zu 40’000 Franken. Die Volksinitiative wurde nach dem Gegenentwurf bedingt zurückgezogen; nachdem die Referendumsfrist am 8. Oktober 2021 unbenutzt abgelaufen war, wurde der Rückzug definitiv wirksam.

Die Offenlegungspflichten galten erstmals für die Parteienfinanzierung des Kalenderjahres 2023 und für die Nationalrats- und Ständeratswahlen im Herbst 2023. Abstimmungskampagnen mussten erstmals zur Volksabstimmung vom 3. März 2024 offengelegt werden. Die Daten werden der Eidgenössischen Finanzkontrolle gemeldet und von ihr veröffentlicht. Für 2023 meldeten zwölf Parteien insgesamt 29 Millionen Franken Einnahmen. Genannt werden unter anderem SP: 9,03 Millionen Franken, SVP: 5,94 Millionen, FDP.Liberale: 4,25 Millionen, Mitte: 3,08 Millionen, Grüne: 2,59 Millionen und Grünliberale: 1,38 Millionen Franken. Die Werte sind nur eingeschränkt vergleichbar, weil die SP nationale Mitgliederbeiträge erhebt, während solche Beiträge bei bürgerlichen Parteien häufig an kantonale oder kommunale Sektionen fliessen und dann nicht auf nationaler Ebene offengelegt werden.

Regeln in den Kantonen

Seit 2011 haben sechs Kantone gesetzliche Grundlagen zur Offenlegung der Finanzierung politischer Parteien sowie von Abstimmungs- und Wahlkampagnen geschaffen: Schwyz, Freiburg, Tessin, Waadt, Neuenburg und Genf (Stand September 2024).

Weitere Schritte erfolgten in Schaffhausen, im Jura und in Zug. Schaffhausen nahm am 9. Februar 2020 eine entsprechende Änderung der Kantonsverfassung an. Im Kanton Jura sprach sich das Volk am 13. Februar 2022 für eine entsprechende Volksinitiative in Form einer allgemeinen Anregung aus. Im Kanton Zug wurde am 22. September 2024 eine detaillierte Verfassungsinitiative abgelehnt, gleichzeitig aber ein Gegenvorschlag angenommen, der den Grundsatz der Offenlegung der Finanzierung des politischen Lebens festhält. Die Umsetzung dieser drei Volksentscheide auf Gesetzesstufe stand im September 2024 noch aus.

Öffentliches Parlament und Abstimmungen

Die Öffentlichkeit der Parlamentsverhandlungen gilt nach Art. 158 BV als unverzichtbar für die Demokratie. Sie betrifft Nationalrat und Ständerat. Wählerinnen und Wähler können dadurch das Handeln ihrer Vertreter verfolgen und es bei späteren Wahlen berücksichtigen.

Öffentlichkeit wird durch Zuschauertribünen, die Veröffentlichung der Debatten im Amtlichen Bulletin und den Zugang der akkreditierten Medien zu Pressetribünen und Vorräumen hergestellt. Die Ratssitzungen werden live auf www.parlament.ch übertragen; dort stehen auch wesentliche Unterlagen und weitere Informationen zum Parlamentsbetrieb zur Verfügung. Eine geheime Beratung ist nur ausnahmsweise zum Schutz wichtiger Sicherheitsinteressen oder der Persönlichkeit möglich. Die Beratung über den Antrag auf Geheimhaltung ist selbst geheim. Die letzte geheime Beratung fand am 19. Juni 1990 im Nationalrat statt; sie betraf den abgelehnten Antrag auf Geheimberatung eines Kredits für einen Bunker für den Bundesrat im Kriegsfall.

Die Öffentlichkeit des individuellen Abstimmungsverhaltens war früher trotz öffentlicher Abstimmung praktisch schwer festzustellen, weil im Nationalrat aufgestanden und im Ständerat die Hand erhoben wurde. Für besonders wichtige Abstimmungen gab es deshalb Abstimmungen unter Namensaufruf. Elektronische Abstimmungsanlagen ermöglichten eine schnelle und sichere Veröffentlichung der Ergebnisse. Der Nationalrat stellte zwischen 1994 und 2008 vollständige Transparenz her. Der Ständerat führte 2014 elektronische Abstimmungen ein und veröffentlichte zunächst nur bei bestimmten Kategorien Namenslisten. Seit 2021 wird dort das Stimmverhalten bei allen Abstimmungen veröffentlicht.

Kommissionen, Interessenbindungen und Lobbyismus

Die Beratungen der parlamentarischen Kommissionen sind vertraulich. Nach Art. 47 ParlG darf insbesondere nicht bekanntgegeben werden, wie einzelne Teilnehmende Stellung genommen oder abgestimmt haben. Eine Ausnahme bilden Anhörungen von Experten oder Interessenvertretern, die öffentlich durchgeführt werden können; dies geschieht in der Praxis nur selten. Die Kommissionen müssen jedoch wesentliche Beschlüsse, das Stimmenverhältnis und die wichtigsten Argumente veröffentlichen. Wichtige Unterlagen können entklassifiziert und veröffentlicht werden, Kommissionsprotokolle jedoch nicht.

Die Vertraulichkeit wird kritisiert, weil Kommissionsentscheide die Beschlüsse der Bundesversammlung weitgehend vorbereiten und Kommissionen für Lobbyierende wichtige Zielorte sind. Befürworter der Vertraulichkeit argumentieren, dass Kommissionen sonst schwerer nicht öffentliche Informationen vom Bundesrat erhalten, Kompromisse finden und mehrheitsfähige Lösungen entwickeln könnten. Entscheidungsprozesse könnten zudem in nicht repräsentativ zusammengesetzte, vorparlamentarische Gremien verlagert werden.

Ratsmitglieder müssen zu Amtsbeginn und danach jeweils zu Jahresbeginn ihre beruflichen und sonstigen Tätigkeiten, etwa Verwaltungsratsmandate, melden und angeben, ob diese ehrenamtlich oder bezahlt sind. Daraus entsteht ein öffentliches Register. Bei unmittelbaren persönlichen Interessen an einem Beratungsgegenstand müssen sie dies im Rat oder in einer Kommission offenlegen. Mehrere Versuche, auch die Höhe der Einkünfte aus ausserparlamentarischen Tätigkeiten offenzulegen, scheiterten, unter anderem 2018.

Für Lobbyismus kann jedes Ratsmitglied zwei Personen eine Dauerzutrittsberechtigung für nicht öffentliche Bereiche des Parlamentsgebäudes erteilen. Namen und Funktionen werden registriert; auf dem Ausweis steht, ob die Person Gast, persönlicher Mitarbeiter oder Interessenvertreter ist. Bei Interessenvertretern wird auch der Auftraggeber angegeben. Einladungen mit Tagesausweisen ermöglichen jedoch Zugang ohne Registrierung. Kritisiert werden daher die knappen Angaben, diese Umgehungsmöglichkeit und das sogenannte «Götti»-System. Vorschläge für ein eigenes Lobbyisten-Register scheiterten 2002, 2011 und 2020.

Information durch Bundesrat und Verwaltung

Der Bundesrat muss die Öffentlichkeit nach Art. 180 Abs. 2 BV rechtzeitig und umfassend informieren, sofern keine überwiegenden öffentlichen oder privaten Interessen entgegenstehen. «Umfassend» bedeutet objektiv, wahrheitsgetreu und vollständig. Der Bundesrat hat dabei sowohl ein Recht zur Information als politisches Führungsinstrument als auch eine Pflicht, Informationsbedürfnisse von sich aus zu erfüllen. Informieren können der Bundesrat, die Bundeskanzlei, Departemente und Bundesämter. Zu den Kanälen gehören Medienkonferenzen und -mitteilungen, Radio und Fernsehen, Ansprachen, Interviews und Veröffentlichungen, vor allem online.

Im Vernehmlassungsverfahren werden Kantone, Parteien und interessierte Kreise zu Verfassungsänderungen, neuen Gesetzen, wichtigen völkerrechtlichen Verträgen und anderen Vorhaben grosser Tragweite eingeladen. Vorentwurf, erläuternder Bericht, eingegangene Stellungnahmen und Ergebnisbericht werden veröffentlicht.

Vor Volksabstimmungen gelten die Grundsätze der Vollständigkeit, Sachlichkeit, Transparenz und Verhältnismässigkeit. Alle Stimmberechtigten erhalten ein Abstimmungsbüchlein mit einer kurzen, sachlichen Erläuterung des Bundesrates, die auch wesentliche Minderheitsauffassungen berücksichtigt. Die Urheberkomitees von Volksinitiativen und fakultativen Referenden können ebenfalls Stellung nehmen. Wegen massiver sachlicher Fehler hob das Bundesgericht mit Urteil vom 10. April 2019 erstmals eine eidgenössische Abstimmung auf, nämlich jene vom 28. Februar 2016 über die Initiative «Für Ehe und Familie – gegen die Heiratsstrafe». Die Initiative «Volkssouveränität statt Behördenpropaganda», die staatliche Information vor Abstimmungen stark beschränken wollte, wurde am 1. Juni 2008 klar abgelehnt.

Das Öffentlichkeitsgesetz vom 17. Dezember 2004 kehrte den früher geltenden Grundsatz der Geheimhaltung um. Grundsätzlich hat jede Person Zugang zu amtlichen Dokumenten. Ausnahmen bestehen bei überwiegenden öffentlichen Interessen, etwa einer wesentlichen Beeinträchtigung der freien Meinungs- und Willensbildung einer Behörde oder einer Gefährdung der inneren oder äusseren Sicherheit. Private Interessen können den Zugang ebenfalls ausschliessen, insbesondere bei erheblicher Beeinträchtigung der Privatsphäre oder bei Berufs-, Geschäfts- und Fabrikationsgeheimnissen.

Vor einer anfechtbaren Verfügung ist ein Schlichtungsverfahren vorgesehen. Der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte führt es und gibt eine Empfehlung ab; anschliessend sind Rekurs und letztlich eine Beschwerde vor Bundesgericht möglich. Ursprünglich wurden für Zugangsgesuche meist Gebühren erhoben. Nach einer Gesetzesänderung vom 30. September 2022 sind Gebühren grundsätzlich abgeschafft; sie können nur noch in begründeten Ausnahmefällen bei besonders aufwändiger Bearbeitung verlangt werden.

Weitere Offenlegungspflichten betreffen persönliche Mitarbeiter von Ratsmitgliedern, deren mögliche weitere Arbeitgeber und Tätigkeiten, die amtlichen Auslandsreisen mit jährlichen Kosten pro Organ sowie seit einer Änderung vom 17. Dezember 2021 weitere Staatsangehörigkeiten neben dem Schweizer Bürgerrecht.