Richtlinie 2000/60/EG (Wasserrahmenrichtlinie)

Rahmen und Zweck

Die Richtlinie 2000/60/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23. Oktober 2000 – meist Wasserrahmenrichtlinie oder EU-WRRL genannt – schafft einen einheitlichen rechtlichen Rahmen für die Wasserpolitik der Europäischen Union. Sie gilt im Europäischen Wirtschaftsraum (EWR), ist dem Umweltrecht zuzuordnen und soll die Wasserpolitik stärker auf eine nachhaltige und umweltverträgliche Nutzung ausrichten. Sie ist seit dem 22. Dezember 2000 anzuwenden; die Umsetzung in nationales Recht sollte bis zum 22. Dezember 2003 erfolgen. Die Richtlinie ist im Amtsblatt der EU, ABl. L 327 vom 22. Dezember 2000, Seiten 1–73, veröffentlicht.

Da sich natürliche Bedingungen und wasserwirtschaftliche Probleme innerhalb Europas stark unterscheiden, legt die Richtlinie vor allem Qualitätsziele und Methoden zu deren Erreichung fest. Gegenüber der früheren deutschen Wasserpolitik brachte sie unter anderem eine stärkere Orientierung an Gewässerqualität, Flussgebietseinheiten, vergleichbaren Bewertungsverfahren und der gemeinsamen Betrachtung verschiedener Belastungsquellen.

Ziele und Bewertung des Gewässerzustands

Alle EU-Mitgliedstaaten sollen grundsätzlich bis 2015, in Ausnahmefällen bis 2027, alle Gewässer in einen guten ökologischen und guten chemischen Zustand bringen. Für das Grundwasser gelten zusätzlich die Ziele eines guten mengenmäßigen und guten chemischen Zustands. Außerdem gilt das Verbesserungsgebot: Der gute Zustand beziehungsweise bei bestimmten Gewässern das gute ökologische Potenzial soll hergestellt werden. Nach dem Verschlechterungsverbot darf sich der Zustand eines Wasserkörpers nicht verschlechtern.

Ein Gewässer ist in einem guten Zustand, wenn seine Lebensgemeinschaften und seine Struktur sowie die chemischen Inhaltsstoffe – beim Grundwasser außerdem deren Menge – nur gering durch den Menschen beeinflusst sind.

Beim Grundwasser wird der mengenmäßige Zustand anhand geologischer Daten und der verfügbaren Ressourcen beurteilt. Ein guter mengenmäßiger Zustand besteht dann, wenn die mittlere jährliche Wasserentnahme die verfügbaren Ressourcen langfristig nicht übersteigt. Für den chemischen Zustand werden Leitparameter wie Nährstoffgehalte sowie Konzentrationen von Schwermetallen und Pflanzenschutzmitteln untersucht. Ein guter chemischer Zustand liegt vor, wenn die Konzentrationen bestimmter Schadstoffe den Qualitätsnormen entsprechen und die menschliche stoffliche Belastung keine signifikante Schädigung von Oberflächengewässern oder Feuchtgebieten verursacht.

Der gute Zustand von Oberflächengewässern umfasst mindestens einen guten ökologischen und einen guten chemischen Zustand. Der ökologische Zustand beschreibt die Struktur und Funktionsfähigkeit aquatischer Ökosysteme. Bewertet werden:

• die Zusammensetzung und Qualität der Lebensgemeinschaften im Wasser,
• national relevante chemische Schadstoffe,
• physikalisch-chemische Komponenten wie Nährstoffverfügbarkeit, Sauerstoffhaushalt, Temperatur und Salzgehalt sowie
• hydromorphologische Eigenschaften wie Wasservolumen, Strömung, Tiefe und die Beschaffenheit des Gewässerbetts.

Die Bewertung ist typspezifisch, weil verschiedene Gewässer unterschiedliche Lebensgemeinschaften aus Kleintieren, Algen, Wasserpflanzen und Fischen aufweisen. Als Vergleich dient der Referenzzustand eines weitgehend natürlichen, vom Menschen unbeeinflussten Gewässers. Der ökologische Zustand wird in fünf Stufen eingeteilt: sehr gut, gut, mäßig, unbefriedigend und schlecht. „Sehr gut“ bedeutet keine oder nur sehr geringe menschliche Störungen; ein guter Zustand weicht leicht, ein mäßiger Zustand stärker vom Referenzzustand ab.

Für den chemischen Zustand hat die EU Umweltqualitätsnormen für 33 prioritäre und acht zuvor geregelte Stoffe festgelegt. Die Einhaltung wird im Wasser, in Ablagerungen beziehungsweise Sedimenten sowie in Gewässerflora und -fauna gemessen. Ein guter chemischer Zustand liegt vor, wenn kein Schadstoff die zulässige Konzentration überschreitet. Zur europaweiten Vergleichbarkeit der biologischen Bewertung wurden die Verfahren durch eine Interkalibrierung zwischen den Mitgliedstaaten abgeglichen.

Flussgebietseinheiten und integrierter Ansatz

Die Richtlinie richtet die Bewirtschaftung an natürlichen Flussgebietseinheiten aus, weil Schadstoffbelastungen Verwaltungs- und Staatsgrenzen überschreiten. Eine Flussgebietseinheit umfasst vor allem ein durch Wasserscheiden begrenztes Einzugsgebiet mit den zugehörigen Grundwasserleitern oder Aquiferen. Sie kann in Teileinzugsgebiete gegliedert werden. Beispiele für große grenzüberschreitende Flüsse sind Maas, Rhein, Elbe, Oder und Donau.

Für eine gezielte Bewirtschaftung werden einheitliche und bedeutende Abschnitte als Wasserkörper festgelegt. Das können beispielsweise ein Teilabschnitt eines Flusses, ein See oder ein abgegrenztes Grundwasservolumen innerhalb eines oder mehrerer Grundwasserleiter sein. Die Einteilung berücksichtigt den Gewässertyp und den Zustand.

Die Leitidee ist ein integriertes Einzugsgebietsmanagement: Gewässer und damit verbundene Naturressourcen wie Böden, Land- und Forstwirtschaft, Landnutzung, Naturschutz, Siedlungswesen, Stadt- und Raumplanung sollen gemeinsam betrachtet werden. Für die Bewertung ist eine breite, nach einheitlichen Kriterien erhobene Datengrundlage erforderlich. Nach Artikel 10 müssen Punktquellen, vor allem industrielle Einleitungen und Kläranlagen, sowie diffuse Quellen, vor allem landwirtschaftliche Einträge, gemeinsam berücksichtigt werden.

In Deutschland wird das Prinzip der Verwaltung nach Flusseinzugsbereichen bislang nicht vollständig umgesetzt, weil die Naturressourcen überwiegend nach Bundesländern verwaltet werden. Deren Grenzen stimmen kaum mit natürlichen Wasserscheiden überein. Dadurch entstehen zerschnittene Zuständigkeiten, obwohl innerhalb der Einzugsgebiete enge Wechselwirkungen zwischen Naturressourcen sowie sozialen und wirtschaftlichen Prozessen bestehen.

Als mögliche Lösung werden länderübergreifende Flussgebietseinheits-Kommissionen und darunter angeordnete Teileinzugsgebiets-Kommissionen genannt. Sie könnten Maßnahmen und Studien für Wasser-, Forst- und Landwirtschaft, Böden, Siedlungen, Infrastruktur, Raumplanung und Klima gemeinsam planen und umsetzen. Im Artikel wird beispielhaft vorgeschlagen, Einzugsgebiete wie Helme, Unstrut und Saale unabhängig von Bundesländergrenzen zu bewirtschaften. Eine Petition an den Bundestag vom November 2021, Pet 2-20-18-274-000249, zielte auf eine Anpassung des Grundgesetzes, damit das Flusseinzugsgebiets-Management vollständig auf allen Maßstabsebenen umgesetzt werden kann.

Nach der Wasserrahmenrichtlinie entstanden in Deutschland schrittweise Flussgebietsgemeinschaften: 2002 die FGG Ems, 2003 die FGG Weser, 2004 die FGG Elbe, 2012 die FGG Rhein und 2014 die FGG Donau. Die Länder bearbeiten ihre Teilstücke weiterhin selbst und führen die Daten anschließend nach den großen Flusseinzugsgebieten zusammen. Laut Artikel bleibt die Umsetzung unvollständig, weil kleinere grenzüberschreitende Teileinzugsgebiete und eine flächendeckende Verwaltung nach diesen Einheiten vielfach fehlen. Seit 2008 wird außerdem an der multidisziplinären Deutschen Anpassungsstrategie an den Klimawandel (DAS) gearbeitet; ein multidisziplinäres Flusseinzugsgebiets-Management wird als wichtiger Bestandteil gesehen.

Wirtschaftliche und technische Vorgaben

Das Kostendeckungsprinzip verlangt, dass die Wasserversorgung bis 2010 kostendeckend gestaltet wird. In vielen Orten außerhalb Deutschlands wurde Wasser teilweise durch Subventionen verbilligt; auch Branchen mit hohem Wasserbedarf erhielten aus wirtschaftspolitischen Gründen teilweise günstigere Preise. Als mögliche Folge nennt der Artikel steigende Wasserpreise. Ihre Durchsetzung könne schwierig sein, weil Wasserpreise und Abwassergebühren zuvor bereits wegen der Nachrüstung von Kläranlagen überdurchschnittlich gestiegen seien.

Für die Abwasserreinigung verlangt die Richtlinie den Einsatz der besten verfügbaren Technologien, häufig BAT (best available technique) genannt. Gemeint ist der jeweilige Entwicklungsstand fortschrittlicher Verfahren; ausdrücklich berücksichtigt wird dabei die Kosten-Nutzen-Relation. In Deutschland galten bis 2002 die allgemein anerkannten Regeln der Technik als gesetzlicher Standard nach § 7a Wasserhaushaltsgesetz. 2002 wurden sie zur Anpassung an die höheren Anforderungen durch den Stand der Technik ersetzt. In der seit dem 1. März 2010 geltenden Fassung des WHG wird dies in § 3 Nr. 11 und § 57 geregelt.

Umsetzung und Beteiligung

Deutschland passte das ursprünglich als Rahmengesetz ausgestaltete Wasserhaushaltsgesetz (WHG) 2002 an die Richtlinie an; anschließend wurde auch das Wasserrecht der Länder angepasst. Das Wasserhaushaltsgesetz vom 31. Juli 2009 trat am 1. März 2010 in Kraft und erfüllt nach dem Artikel die Anforderungen der Richtlinie.

Bei Bundeswasserstraßen liegt Betrieb, Unterhaltung und Ausbau beim Bund. Für Wasserwirtschaft und die Durchführung der Wasserrahmenrichtlinie sind dagegen die Länder zuständig. Ökologische Verbesserungen können hohe Kosten verursachen, etwa wenn zur Herstellung der ökologischen Durchgängigkeit eine Fischaufstiegsanlage an einem Wehr oder einer Staustufe erforderlich ist. Als Beispiele werden das Weserwehr bei Bremen und die Staustufe der Elbe bei Geesthacht genannt. In dieser Bund-Länder-Aufteilung besteht laut Artikel die Gefahr, dass beide Seiten zu wenig tun, weil sie auf die jeweils andere Seite hoffen.

In Österreich erfolgt die Umsetzung durch den Nationalen Gewässerbewirtschaftungsplan. Artikel 14 der Wasserrahmenrichtlinie schreibt außerdem die Information und Anhörung der Öffentlichkeit vor. Die aktive Beteiligung interessierter Stellen, der sogenannten Stakeholder, soll gefördert werden.