Global Governance

Grundidee und Definition

Global Governance bezeichnet den internationalen Rahmen aus Prinzipien, Regeln, Gesetzen und Entscheidungsprozessen sowie die Institutionen, die diesen Rahmen aufrechterhalten. Er soll helfen, globale Probleme und grenzüberschreitende Herausforderungen zu bearbeiten. Gemeint ist ausdrücklich keine „Weltregierung“ beziehungsweise kein Global Government.

Im Mittelpunkt steht die kooperative und multilaterale Gestaltung der Globalisierung. Global Governance ist dabei ein breit angelegter, dynamischer und komplexer Prozess interaktiver Entscheidungsfindung. Er entwickelt sich ständig weiter und passt sich veränderten Bedingungen an. Anders als Government setzt Governance grundsätzlich keine formale Hierarchie voraus. Der Begriff bezeichnet die kollektive Regelung gesellschaftlicher Aktivitäten durch öffentliche und private Institutionen sowie durch Individuen.

Governance kann je nach Autor ergänzend zu Government oder als übergeordneter Begriff verstanden werden. Die Kommission für Global Governance beschrieb 1995 Governance als die „Gesamtheit der zahlreichen Wege“, auf denen Individuen sowie öffentliche und private Institutionen gemeinsame Angelegenheiten regeln. Dazu gehören formelle Institutionen und Herrschaftssysteme mit Durchsetzungsmacht ebenso wie informelle Regelungen, die vereinbart oder als im eigenen Interesse angesehen werden.

Akteure, Ebenen und zentrale Merkmale

Global Governance erweitert den Blick über das traditionelle System zwischenstaatlicher Beziehungen hinaus. Neben Nationalstaaten werden unter anderem Nichtregierungsorganisationen (NGOs), Bürgerbewegungen, multinationale Unternehmen, globale Finanzmärkte, internationale Regime, regionale Integrationsprojekte, UN-Organisationen und die Lokalpolitik einbezogen. Auch globale Massenmedien wirken an diesen Prozessen mit.

Die wichtigsten Merkmale sind:

• die Suche nach Lösungen für länger andauernde, grenzüberschreitende Probleme, beispielsweise das Wachstum der Weltbevölkerung;
• die Schaffung neuer politischer Strukturen, wobei neben formellen auch informelle Regeln wichtig sind;
• die Untersuchung der Aufgabenverteilung zwischen lokalen, nationalen, regionalen und globalen Ebenen;
• die Suche nach politikfeldübergreifenden Ordnungsstrukturen;
• ein dynamischer Charakter, der durch Veränderungen von Macht, Interessen, Werten und Ideen beeinflusst wird.

Im allgemein sozialwissenschaftlichen Verständnis ist Global Governance die Suche nach globalen Problemlösungen unter den Bedingungen der Globalisierung und ohne Weltregierung. Globale Prozesse sollen dezentral und lösungsorientiert durch freiwillige Kooperation gesteuert werden. Nationalstaaten behalten dabei grundsätzlich ihre Souveränität, arbeiten aber mit anderen staatlichen und nichtstaatlichen Akteuren zusammen.

Global Governance unterscheidet sich damit von internationaler Politik. Internationale Politik bezeichnet vor allem die politischen Beziehungen zwischen Staaten. Global Governance umfasst dagegen Koordinationsprozesse verschiedenartiger Akteure und ist stärker auf die Lösung globaler Herausforderungen sowie auf die Nutzung globaler Chancen ausgerichtet. In der Architektur der Global Governance wirken Akteure auf mehreren Ebenen zusammen. Ein dauerhaftes Problem sind jedoch die unterschiedlichen Nationalinteressen souveräner Staaten. So kann ein Staat versuchen, eigene wirtschaftliche Interessen zu schützen, auch wenn dadurch eine weltweite Problemlösung erschwert wird; im Artikel wird hierfür das Streben der USA genannt, ihre Wirtschaft nicht durch die Erfüllung des Kyoto-Protokolls zu behindern.

Global Governance als Forschungsgegenstand

Global Governance ist nicht nur ein politisches Programm, sondern auch ein Gegenstand politik- und sozialwissenschaftlicher Forschung. Eine frühe und einflussreiche Veröffentlichung war Governance without Government von Czempiel und Rosenau aus dem Jahr 1992. Die Autoren modellierten Autorität als „systems of rule“, also als Herrschaftssysteme, die auch ohne einen formal legitimierten Akteur mit Gewaltmonopol wirksam sein können.

Im allgemeineren sozialwissenschaftlichen Verständnis untersucht Global Governance, wie unterschiedliche Akteure in Netzwerken aus Institutionen und Regelungen zusammenwirken. Dirk Messner definiert den Begriff als „Entwicklung eines Institutionen- und Regelsystems und neuer Mechanismen internationaler Kooperation, die die kontinuierliche Problembearbeitung globaler Herausforderungen und grenzüberschreitender Phänomene erlauben.“ Global Governance meint nach dieser Definition sowohl das Streben nach solchen Institutionen, Regelsystemen und Mechanismen als auch deren Gesamtheit.

Es gibt jedoch keine einheitliche wissenschaftliche Begriffsverwendung. Wegen der weiten und uneindeutigen Konzeption schlagen einige Autoren eine methodische statt einer inhaltlichen Definition vor. Global Governance wäre dann eine analytische Methode, die eine eigene Perspektive auf politische Vorgänge eröffnet und sich von der klassischen Disziplin der Internationalen Beziehungen unterscheiden kann. Inzwischen haben einige Universitäten eigene Studiengänge in Global Governance eingerichtet.

Die neorealistische Sicht versteht Global Governance im Wesentlichen als Synonym für internationale Politik. Sie beschreibt den anarchischen Zustand des internationalen Systems, in dem Nationalstaaten handeln, und grenzt Global Governance von national governance ab. Untersucht werden Veränderungen der internationalen Politik, Akteure auf verschiedenen Ebenen und ihre Koordinationsmechanismen. In dieser Sicht ist Global Governance kein normativer Begriff: Es werden Kooperationsformen wertneutral beschrieben, ohne sie als gut oder schlecht zu bewerten.

Die institutionalistische Sicht widerspricht dieser Einordnung. Sie betont, dass internationale Regime die Kooperation zwischen Staaten festigen und verrechtlichen können. Dadurch kann sich das internationale System einer gemeinsamen globalen Steuerung annähern. In der Tradition des (neo)liberalen Institutionalismus und der Interdependenztheorien wird untersucht, wie internationale Kooperation dichter wird und wie sich das System souveräner Staaten zu einem Mehrebenensystem unter Einbeziehung nichtstaatlicher Akteure wandelt.

Politische Kontroversen und internationale Ordnung

Die politische Wirklichkeit zeigt, dass Global Governance widersprüchlich und nicht einheitlich organisiert ist. Die UN-Commission stellte fest, dass es weder ein einziges Modell oder eine einzige Form der Weltordnungspolitik noch eine einzige Ordnungsstruktur oder eine einzige Gruppe globaler Strukturen gibt. Global Governance ist vielmehr ein breit angelegter, dynamischer und komplexer Prozess interaktiver Entscheidungsfindung. Nach dem Abschlussbericht von 1995 muss globale Entscheidungsfindung auf lokal, national und regional getroffenen Entscheidungen aufbauen, diese zugleich beeinflussen und die Fähigkeiten sowie Ressourcen unterschiedlichster Menschen und Institutionen auf vielen Ebenen nutzen.

Eine wichtige Kontroverse betrifft den Einfluss der Vereinigten Staaten und des Westens. China und Russland nehmen politisch wahr, dass die USA und „der Westen“ zunehmend versuchen, ihre alleinige Kompetenz bei der Festlegung von Prinzipien, Werten, Regeln, Verfahren und Gesetzen der Global Governance festzuschreiben.

Ende Juni 2021 äußerten Russland und China anlässlich der Verlängerung des Vertrags über gute Nachbarschaft, Freundschaft und Zusammenarbeit von 2001, dass innere nationale Entwicklungen respektiert und Versuche eines sogenannten „Regime-Change“ unterlassen werden sollten. Sie befürworten die Erhaltung völkerrechtlicher Regeln sowie deren ausgewogene Weiterentwicklung durch Kooperation und Dialog.

Ein weiteres diplomatisches Echo folgte beim von US-Präsident Joe Biden initiierten virtuellen „Gipfel für Demokratie“ am 9.–10. Dezember 2021. Die Botschafter Russlands und Chinas in Washington kritisierten in einem gemeinsamen Medienbeitrag ein hegemoniales Verhalten der USA und wiesen den Anspruch zurück, allein über die Gestaltung der Global Governance zu bestimmen. Sie forderten Respekt vor nationalen Entwicklungen, Kulturen und Traditionen sowie den Verzicht auf „wertebasierte Diplomatie“, wenn diese Spaltung und Konfrontation verursache.

Bei einem Gipfeltreffen am 4. Februar 2022 verabschiedeten Russland und China die Gemeinsame Erklärung zu den internationalen Beziehungen auf dem Weg in eine neue Ära und zur globalen nachhaltigen Entwicklung. Im Kern wiesen beide Staaten den „universalistischen Anspruch des transatlantischen Westens“ auf die Gestaltung der Global Governance zurück. Der russische Politologe Wladimir Pawlenko bezeichnete die Erklärung als globalstrategische „existenzielle Alternative“ zum „westlichen Revisionismus“.

Kritik am Konzept

Kritiker beanstanden zunächst den Steuerungs- und Problemlösungsgedanken des Konzepts. Globale Sachverhalte würden häufig als Regulierungsprobleme dargestellt, die durch möglichst effiziente Steuerung beseitigt werden könnten. Ulrich Brand analysierte Global Governance als Hegemonialdiskurs im Sinne Foucaults. Nach seiner Kritik fragt die Steuerungslogik nicht ausreichend nach den Ursachen von Problemen oder nach den dahinterliegenden Interessenkonflikten, sondern vor allem nach effizienten Lösungen.

Problematisch ist außerdem die Rolle neuer, insbesondere privater Akteure. NGOs, Unternehmen, Thinktanks und Expertengruppen sind in der Regel nicht verfassungs- oder konstitutionsrechtlich verankert. Daraus kann ein Legitimationsdefizit entstehen. Bei Multi-Stakeholder-Ansätzen, an denen viele verschiedene Interessengruppen beteiligt sind, bleibt außerdem unklar, wem politische Verantwortung zugerechnet werden kann.

John R. Bolton warnte deshalb, die Vorstellung einer Zivilgesellschaft als gleichberechtigter Beteiligter könne zu einem „corporativist“ geprägten internationalen Entscheidungsprozess führen. Dies sei für die Demokratie problematisch, wenn Interessen von NGOs oder Unternehmen neben demokratisch gewählten Regierungen als legitim angesehen würden. Auch die starke Rolle von Expertengruppen, etwa in Haas’ „Epistemic communities“ oder Slaughters „government networks“, wird kritisch betrachtet. Shapiro zufolge können dadurch „experts and enthusiasts“ begünstigt werden, die zwar Wissen und Engagement besitzen, aber Perspektiven vertreten, die nicht denen der übrigen Gesellschaft entsprechen.

Schließlich bestreiten einige Autoren, dass Global Governance tatsächlich eine Machtverschiebung vom Staat zu nichtstaatlichen Akteuren bewirkt. Ole Sending und Iver Neumann argumentieren unter Rückgriff auf Foucaults Begriff der Governmentality, dass Regierungen NGOs kooptieren können. Mehr Regulierungskompetenz für nichtstaatliche Akteure bedeute daher nicht automatisch einen entsprechenden Macht- oder Kompetenzverlust des Staates.