Drei Säulen der Europäischen Union

Grundidee und Bedeutung

Das Drei-Säulen-Modell war ein gängiges Bild für das politische System der Europäischen Union, das mit dem Vertrag von Maastricht 1992 eingeführt wurde. Die EU besaß damals keine eigene Rechtspersönlichkeit, konnte also nicht selbst als einheitlicher Rechtsträger auftreten. Sie bildete vielmehr eine Dachorganisation mit einem gemeinsamen institutionellen Rahmen für drei unterschiedlich organisierte Politikbereiche.

Die drei Säulen waren die Europäischen Gemeinschaften, die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) sowie die Zusammenarbeit im Bereich Justiz und Inneres (ZJI). Das Modell war besonders wichtig, weil in den drei Bereichen unterschiedliche Regeln für Entscheidungen, die Beteiligung des Europäischen Parlaments und die Zuständigkeit des Europäischen Gerichtshofs (EuGH) galten. Durch den Vertrag von Lissabon wurde die EU 2009 grundlegend umgestaltet; seitdem eignet sich das Drei-Säulen-Modell nicht mehr zu ihrer Beschreibung.

Die drei Säulen und ihre Entscheidungsverfahren

Die erste Säule umfasste die bereits vor 1992 bestehenden Europäischen Gemeinschaften: die Europäische Gemeinschaft für Kohle und Stahl (EGKS), die Europäische Gemeinschaft (EG) und die Europäische Atomgemeinschaft (Euratom). Hier galt überwiegend die Gemeinschaftsmethode, also ein supranationales Entscheidungsverfahren oberhalb der Ebene einzelner Staaten. Beschlüsse wurden meist nach dem Mehrheitsprinzip im Rat der Europäischen Union und unter Beteiligung des Europäischen Parlaments gefasst.

Zur EG gehörten unter anderem Agrarpolitik, Zollunion und Binnenmarkt, Wettbewerbspolitik und staatliche Beihilfen, Struktur- und Handelspolitik, die Europäische Wirtschafts- und Währungsunion, Unionsbürgerschaft, Bildung, Kultur, Forschung, Umwelt, Gesundheit, Verbraucherschutz und Sozialpolitik. Euratom regelte die Zusammenarbeit bei der Kernenergie. Die EGKS diente der gegenseitigen Kontrolle von Kohle und Stahl. Ihr Vertrag lief 2002 aus; ihre Aufgaben wurden anschließend von der EG übernommen.

Die zweite Säule war die GASP. Sie umfasste außenpolitische Zusammenarbeit, Wahlbeobachtung, Friedenserhaltung, Menschenrechte, Demokratie und Hilfe für Drittstaaten. Zur Sicherheitspolitik gehörten unter anderem die Gemeinsame Sicherheits- und Verteidigungspolitik (GSVP), Abrüstung, die EU-Eingreiftruppe, wirtschaftliche Aspekte der Rüstung und die europäische Sicherheitsordnung.

Die dritte Säule, die ZJI, behandelte unter anderem Drogen- und Waffenhandel, Menschenhandel, Terrorismus, Straftaten gegenüber Kindern, organisiertes Verbrechen sowie Bestechung, Bestechlichkeit und Betrug. Die zweite und dritte Säule waren intergouvernemental organisiert: Die Mitgliedstaaten arbeiteten zwischenstaatlich zusammen, im Rat galt grundsätzlich Einstimmigkeit, das Europäische Parlament besaß keine Mitspracherechte und der EuGH hatte nur sehr eingeschränkte Kompetenzen (Art. 46 lit. d und e EU-Vertrag in der Fassung von Nizza). Anfangs hatte die EU in der ZJI keine eigene Rechtsetzungskompetenz. Beschlüsse mussten deshalb als eigenständige völkerrechtliche Abkommen von allen Mitgliedstaaten ratifiziert werden.

Veränderungen durch Amsterdam

Der 1997 unterzeichnete und 1999 in Kraft getretene Vertrag von Amsterdam verlagerte die meisten Bereiche der ZJI in die EG und damit in die erste Säule. Dazu gehörten Einwanderungs- und Asylpolitik, der Schutz der EU-Außengrenzen sowie die justizielle Zusammenarbeit in Zivilsachen. Für diese Gebiete galten nun die supranationalen Entscheidungsverfahren der Gemeinschaftsmethode.

In der dritten Säule verblieb nur die Polizeiliche und justizielle Zusammenarbeit in Strafsachen (PJZS). Dort galt weiterhin das Einstimmigkeitsprinzip im Rat der EU. Anders als zuvor waren die gefassten Beschlüsse jedoch unmittelbar gültig und mussten nicht mehr von jedem einzelnen Mitgliedstaat ratifiziert werden. Das Schaubild des Artikels stellt diese seit Amsterdam geltende Form des Drei-Säulen-Modells dar.

Auflösung des Modells durch Lissabon

Der 2007 unterzeichnete und 2009 in Kraft getretene Vertrag von Lissabon schuf einen einheitlichen Rechtsrahmen. Die EU war danach keine bloße Dachorganisation mehr, sondern erhielt nach Art. 47 EU-Vertrag eine eigene Rechtspersönlichkeit. Die EG wurde aufgelöst, und ihre Zuständigkeiten gingen auf die EU über.

Auch für die PJZS wurden nach Art. 82–87 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) die supranationalen Entscheidungsverfahren eingeführt, die zuvor für die EG gegolten hatten. Damit entfiel die Grundlage für die Trennung in drei Säulen.

Eine Ausnahme blieb die GASP: Sie behielt besondere Entscheidungsverfahren und bildet weiterhin einen besonderen Bereich innerhalb der EU. Ihre Grundlage findet sich in Art. 21–46 EU-Vertrag unter den „Allgemeinen Bestimmungen über das auswärtige Handeln der Union und besonderen Bestimmungen über die gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik“. Euratom wurde im EU-Vertrag nicht mehr als Bestandteil einer ersten Säule eigens erwähnt, blieb aber durch ein Protokoll zum Vertrag an das politische System der EU angebunden.

Zeitlicher Überblick

Wichtige Stationen der europäischen Vertragsentwicklung waren der Brüsseler Pakt von 1948, der Pariser Vertrag von 1951, der 1952 in Kraft trat, die Pariser Verträge von 1954/1955, die Römischen Verträge von 1957/1958, der Fusionsvertrag von 1965/1967 und die Einheitliche Europäische Akte von 1986/1987.

Für das Drei-Säulen-Modell waren vor allem vier Verträge entscheidend: Maastricht wurde 1992 unterzeichnet und trat 1993 in Kraft; damit entstanden die Europäische Union und ihre drei Säulen. Amsterdam wurde 1997 unterzeichnet und trat 1999 in Kraft; der Vertrag überführte große Teile der ZJI in die EG und beschränkte die dritte Säule auf die PJZS. Nizza wurde 2001 unterzeichnet und trat 2003 in Kraft. Lissabon wurde 2007 unterzeichnet und trat 2009 in Kraft; damit endete das Drei-Säulen-Modell.

Die EGKS bestand bis zum Auslaufen ihres Vertrags 2002. Die Europäische Politische Zusammenarbeit (EPZ) ging in der GASP auf. Die Westunion beziehungsweise Westeuropäische Union (WEU) entwickelte sich außerhalb der drei Säulen weiter; die WEU wurde zum 1. Juli 2011 aufgelöst.