Direkte Demokratie im Kanton Basel-Stadt

Grundprinzip und Bedeutung

Die direkte Demokratie ermöglicht den Stimmberechtigten des Kantons Basel-Stadt, neben Wahlen auch durch Sachabstimmungen unmittelbar auf politische Entscheidungen einzuwirken. Sie wurde 1875 durch eine Totalrevision der Kantonsverfassung eingeführt. Ihre beiden wichtigsten Instrumente sind das Referendum und die Volksinitiative. Für Unterschriftensammlungen und die politische Kommunikation bilden deren Trägerschaften Referendums- beziehungsweise Initiativkomitees.

Beim Referendum entscheiden die Stimmberechtigten über einen Beschluss des Grossen Rates, also des kantonalen Parlaments. Mit einer Volksinitiative können sie selbst eine politische Forderung einbringen. Die Regeln für beide Instrumente stehen in der Kantonsverfassung.

Referendum

Das fakultative Referendum erlaubt es, einen Beschluss des Grossen Rates anzufechten. Dafür müssen innerhalb von 42 Tagen 2000 gültige Unterschriften gesammelt werden. Ein Referendum ist insbesondere möglich gegen neue Gesetze, Gesetzesänderungen, Ausgaben ab 1,5 Millionen Franken, bestimmte Staatsverträge und andere Grossratsbeschlüsse, sofern Verfassung oder Gesetz sie nicht ausdrücklich davon ausschliessen. Kommt das Referendum zustande, findet innerhalb weniger Monate eine Volksabstimmung statt.

Vom fakultativen Referendum ausgeschlossen sind beispielsweise das Budget und die Staatsrechnung, Wahlen sowie Beschlüsse über die kantonale Anerkennung von Kirchen und Religionsgemeinschaften.

Beim obligatorischen Referendum ist keine Unterschriftensammlung nötig, weil eine Volksabstimmung zwingend vorgeschrieben ist. Dies gilt für Verfassungsänderungen, formulierte Volksinitiativen sowie für unformulierte Initiativen, denen der Grosse Rat nicht zustimmt oder einen Gegenvorschlag gegenüberstellt. Ebenfalls zwingend abgestimmt wird über Vorlagen, die der Grosse Rat aufgrund einer unformulierten Initiative ausgearbeitet hat, über Staatsverträge mit verfassungsänderndem Inhalt und über Änderungen des Kantonsgebiets, ausgenommen Grenzbereinigungen. Der Grosse Rat kann außerdem freiwillig weitere Beschlüsse der Stimmbevölkerung vorlegen.

Volksinitiative und Gemeindeinitiative

Mit einer Volksinitiative können 3000 Stimmberechtigte innerhalb von 18 Monaten eine Verfassungsänderung, eine Gesetzesänderung oder einen Grossratsbeschluss verlangen, beispielsweise den Bau einer neuen Brücke. Die Forderung darf übergeordnetes Recht nicht verletzen, nichts Unmögliches verlangen und muss die Einheit der Materie wahren, also nur einen Gegenstand behandeln. Hält der Grosse Rat die Initiative für rechtlich zulässig, muss er sie behandeln.

Eine formulierte Initiative enthält bereits einen fertigen Verfassungs-, Gesetzes- oder Beschlusstext. Dieser muss den Stimmberechtigten unverändert vorgelegt werden. Bei einer Annahme wird der Wortlaut in die Verfassung beziehungsweise in das Gesetz aufgenommen. Eine unformulierte Initiative beschreibt dagegen nur ein Ziel. Unterstützt der Grosse Rat das Anliegen, kann er es ausformulieren, gewöhnlich auf Grundlage eines Vorschlags des Regierungsrats; anschließend wird über diese Vorlage abgestimmt. Will er das Anliegen nicht ausformulieren, kommt zunächst die Initiative selbst zur Abstimmung. Wird sie angenommen, muss der Grosse Rat eine entsprechende Vorlage erarbeiten, über die grundsätzlich nochmals abgestimmt wird. Diese zweite Abstimmung entfällt, wenn das Initiativkomitee mit der Umsetzung zufrieden ist und die Initiative zurückzieht.

Der Grosse Rat kann sowohl formulierten als auch unformulierten Initiativen einen Gegenvorschlag gegenüberstellen. Dann wird über beide Vorlagen abgestimmt. Eine Stichfrage entscheidet, welche gelten soll, falls beide angenommen werden. Zieht das Initiativkomitee seine Initiative zugunsten des Gegenvorschlags zurück, unterliegt dieser noch dem fakultativen Referendum.

Formulierte Initiativen müssen innerhalb von 18 Monaten zur Abstimmung gelangen. Beschließt der Grosse Rat einen Gegenvorschlag, verlängert sich die Frist um sechs Monate. Für unformulierte Initiativen gilt eine Höchstfrist von drei Jahren. Weitere Fristverlängerungen benötigen die Zustimmung des Initiativkomitees. Die 18-monatige Sammelfrist gilt seit der Verfassungsrevision von 2006. Die strengen Behandlungs- und Abstimmungsfristen gehen auf die 2007 angenommene Initiative „Für eine zügige Behandlung von Initiativen“ zurück.

Ein Sonderfall ist die seit 2006 bestehende Gemeindeinitiative. Die Gemeinden Riehen und Bettingen können damit den Erlass, die Änderung oder die Aufhebung von Verfassungs- und Gesetzesbestimmungen verlangen. Voraussetzung ist ein Beschluss des Einwohnerrates in Riehen beziehungsweise der Gemeindeversammlung in Bettingen. Auch Gemeindeinitiativen können formuliert oder unformuliert sein.

Einführung und historische Beispiele

Vor 1875 konnten wenige tausend männliche Stimmberechtigte nur an Wahlen und an Abstimmungen über Totalrevisionen der Verfassung teilnehmen. Auf Gesetze, Staatsausgaben und andere Sachfragen hatten sie keinen direkten Einfluss. Basel-Stadt war eine rein repräsentative Demokratie, deren politische Macht faktisch bei der konservativen Oberschicht lag.

Die aufstrebenden Freisinnigen, die Interessen zugezogener Schweizer und der Arbeiterschaft vertraten, verlangten mehr Mitsprache. Die Verfassungsrevision von 1875 führte neben einer auf sieben Mitglieder verkleinerten Regierung, sieben Departementen und der Gewaltentrennung zwischen Regierung und Parlament gleichzeitig das Referendum und die Volksinitiative ein. Vorbilder waren andere Kantone, darunter Zürich mit seiner seit 1869 bestehenden direkten Demokratie, sowie die schweizerische Verfassungsrevision von 1874, die das Referendum auf Bundesebene einführte.

Basel-Stadt war der fünftletzte Kanton, der die direkte Demokratie einführte, vollzog diesen Schritt aber im Unterschied zu manchen anderen Kantonen konfliktfrei. Die Mitwirkungsrechte waren von Anfang an breit: Initiativen konnten sich nicht nur auf Verfassung und Gesetze, sondern auch auf einzelne Grossratsbeschlüsse beziehen. Das fakultative Referendum war gegen Gesetze und weitere Beschlüsse wie neue Staatsausgaben möglich. Ein obligatorisches Gesetzesreferendum gab es in Basel-Stadt nie.

Bereits 1876 war das erste Referendum erfolgreich: Die Stimmbürger lehnten ein neues Kanalisationsgesetz ab, das die unhygienischen Zustände in der Altstadt beseitigen sollte. Hauseigentümer fürchteten die Kosten und drohten mit höheren Mieten. Dieses Beispiel zeigte, dass Volksrechte Veränderungen bremsen können. Die erste erfolgreiche Volksinitiative verlangte 1877 den schnellen Bau einer dritten Rheinbrücke. Sie beschleunigte das Vorhaben; die Johanniterbrücke wurde rasch gebaut.

Entwicklung, Nutzung und Stimmberechtigung

Bis heute gelangten rund 180 Initiativen und 300 Referenden zur Volksabstimmung; bei beiden Instrumenten lag die Erfolgsquote jeweils bei gegen 40 Prozent. Die im schweizerischen Vergleich hohe Zahl erklärt sich unter anderem dadurch, dass die Stadt Basel keine eigenen Verwaltungsstrukturen besitzt. Kommunale Aufgaben werden vom Kanton übernommen, weshalb Vorlagen, über die andernorts eine Gemeinde abstimmen würde, in Basel-Stadt auf kantonaler Ebene entschieden werden.

Anfangs standen Stadtentwicklung und Staatsordnung im Mittelpunkt. Auf Initiativen gehen etwa die Vergrösserung des Marktplatzes, die Volkswahl der Richter und die Einführung der Proporzwahl zurück. Seit den 1920er Jahren kamen sozialpolitische Forderungen hinzu, darunter die erste Altersrente und das erste Feriengesetz. Ab den 1960er Jahren gewannen Umweltfragen an Bedeutung. Im Zusammenhang mit der Bewegung gegen Atomkraftwerke erzwang die Bevölkerung eine alternative Energiepolitik und Maßnahmen für mehr städtische Lebensqualität, etwa Verkehrsberuhigung, den Erhalt von Grünflächen sowie geschützten und bezahlbaren Wohnraum.

In jüngerer Zeit führte Basel-Stadt einen kantonalen Mindestlohn ein und bestimmte 2037 als Zieljahr für die Klimaneutralität. In beiden Fällen lehnte die Stimmbevölkerung die ursprüngliche Initiative ab, nahm aber den Gegenvorschlag des Parlaments an. Initiativkomitees ziehen ihre Begehren außerdem häufig zurück, wenn sie mit einer ausgearbeiteten Vorlage oder einem Gegenvorschlag des Grossen Rates zufrieden sind. Initiativen können daher auch ohne abschließende Abstimmung durch einen politischen Kompromiss Wirkung entfalten.

Das Referendum wurde besonders von bürgerlicher Seite als Ausgaben- und Steuerbremse eingesetzt. Seit den 1970er Jahren nutzte es die rot-grüne Opposition gegen Verkehrsprojekte, vor allem gegen den Ausbau des Flughafens und von Strassen. Die meisten Initiativen und Referenden stammten von etablierten Akteuren wie Parteien, Verbänden und Vereinen; ihre Anliegen lassen sich jedoch nicht immer eindeutig in ein Links-Rechts-Schema einordnen.

Die erforderlichen Unterschriftenzahlen wurden mehrfach verändert. Für beide Instrumente genügten 1875 zunächst 1000 Unterschriften, damals rund 13 Prozent der Stimmberechtigten. Bei Volksinitiativen galt diese Zahl bis Juni 1939; danach waren 2000, ab 1975 4000 und seit 2006 3000 Unterschriften nötig. Für Referenden waren bis 1974 1000 und seit 1975 2000 Unterschriften erforderlich.

Für Wahlen, Referenden und Initiativen gelten dieselben Regeln der Stimmberechtigung. Lange bestand ausschließlich das Männerstimmrecht. Nach fünf Anläufen wurde 1966 das kantonale Frauenstimmrecht eingeführt. 1988 sank das Stimmrechtsalter auf 18 Jahre. Initiativen für ein Ausländerstimmrecht wurden 1994 und 2010 deutlich abgelehnt; 2009 scheiterte auch eine Senkung des Stimmrechtsalters auf 16 Jahre. Wegen des wachsenden Anteils der ausländischen Wohnbevölkerung nimmt der Anteil der Stimmberechtigten seit Jahren deutlich ab und lag 2023 bei rund 52 Prozent.