Petitionswesen in der Volksrepublik China

Aufgabe und Ablauf des Petitionswesens

Das Petitionswesen der Volksrepublik China (chinesisch 信訪, Pinyin Xìnfǎng, „Briefe und Besuche“) ist ein weltweit einmaliges System, das parallel zum eigentlichen Rechtssystem besteht. Bürger können sich mit Problemen, Beschwerden, Kritik und Anliegen unmittelbar an staatliche Stellen wenden.

Petitionen werden zunächst bei lokalen Petitionsbüros eingereicht. Lokale Beamte bearbeiten sie oder leiten sie an höhere Ebenen weiter. Die oberste Stelle ist das Nationale Petitionsbüro in Peking. Es ist dem Generalbüro des Staatsrates untergeordnet und seine Macht wird mit der eines Ministeriums verglichen.

Da chinesische Gerichte normalerweise nicht unabhängig sind, sondern politischen Entscheidungsträgern unterliegen, ist Recht und Ordnung besonders für Bauern kaum einklagbar. Für viele bleibt daher neben dem Rechtsweg vor allem das Petitionswesen, um Gerechtigkeit zu fordern. 2002 lag die durchschnittliche jährliche Zahl registrierter Petitionen bei 11,5 Millionen, 2004 wurden über 10 Millionen gezählt. 2011 wurden mehr als 6,5 Millionen neue Zivilklagen eingereicht.

Entwicklung und rechtliche Grundlagen

Das System hat Vorläufer im Kaiserreich China: Bereits frühkonfuzianische Werke um 500 v. Chr. berichten von schriftlichen Beschwerden an den Kaiser. In der Ming-Dynastie (1368–1644) und Qing-Dynastie (1644–1911) durfte jeder Bürger örtlichen Beamten Fehlverhalten, Misshandlungen oder Ungerechtigkeiten melden und gerichtliches oder administratives Fehlverhalten an höhere Stellen weiterreichen.

Die Volksrepublik China übernahm das Petitionsrecht 1949 in ihre Verfassung. 1951 wurden auf Anordnung des Verwaltungsrates Petitionsbüros auf allen Ebenen der lokalen und zentralen Verwaltung geschaffen. Artikel 97 der Verfassung von 1954 gewährte Bürgern das Recht, vor jedem staatlichen Organ schriftlich oder mündlich gegen Regierungsfunktionäre wegen Rechtsbruch oder Pflichtvernachlässigung Klage zu führen; bei Verlusten durch die Verletzung von Bürgerrechten bestand ein Anspruch auf Schadenersatz.

Artikel 41 der Verfassung von 1982 erlaubt Kritik und Vorschläge gegenüber Staatsorganen und Staatsfunktionären sowie Anrufungen, Anklagen oder Anzeigen wegen Rechtsüberschreitung oder Pflichtvernachlässigung. Falsche Anschuldigungen und Diffamierungen durch erfundene oder entstellte Tatsachen sind verboten. Die zuständigen Staatsorgane sollen Fälle auf Grundlage einer Tatsachenuntersuchung verantwortungsvoll behandeln; Unterdrückung oder Vergeltung sind verboten. Bei Verlusten durch Verletzung von Bürgerrechten besteht ein Recht auf Schadensersatz nach gesetzlichen Bestimmungen.

Eine neue Verordnung von Mai 2005 sollte die lokalen Petitionsbüros stärker zuständig machen und Einreichungen wirksamer bearbeiten. Für eine persönliche Beschwerde sind höchstens fünf Vertreter zugelassen. Seit dem 1. Mai 2014 dürfen Petitionssteller lokale Büros nicht umgehen und nicht direkt beim Nationalen Petitionsbüro einreichen.

Nutzen und Probleme für Petitionssteller

Für viele Chinesen, besonders für Opfer von Justizwillkür, Korruption oder Misshandlung durch lokale Beamte, sind Petitionen die einzige Möglichkeit, sich gegen örtliche Behörden zu wehren und möglicherweise zu ihrem Recht zu kommen.

Berichten zufolge versuchen lokale Beamte jedoch, Petitionssteller von Beschwerden bei höheren Stellen abzuhalten. Bekannt sind Fälle von Festnahme, Misshandlung, Zwangsarbeitslagern, Geheimgefängnissen und Erpressung. Beschäftigten des Nationalen Petitionsbüros wird vorgeworfen, Bestechungsgelder lokaler Verwaltungen anzunehmen, damit Beschwerden abgelehnt oder gelöscht werden.

Untersuchungen des obersten Gerichts Chinas ergaben, dass Petitionsstellern nur in 2 Prozent der Fälle recht gegeben werde, obwohl etwa 80 Prozent der Petitionen berechtigt seien. Nach einer Untersuchung der Akademie für Sozialwissenschaften in China aus dem Jahr 2004 waren bei ihrer Ankunft 94,6 Prozent der Petitionssteller am Nationalen Petitionsbüro in Peking überzeugt, dass zuständige Behörden ihre Fälle angemessen bearbeiten würden; nach einer Woche lag dieser Anteil bei 39,3 Prozent.

Bedeutung für Regierung und öffentliche Einschätzungen

Die Regierung nutzt Petitionen, um Einblicke in die Lage in Dörfern und Städten zu erhalten, Missstände in Provinzen sowie Fehlverhalten lokaler Beamter zu erkennen und Maßnahmen zu ergreifen. Außerdem dienen Petitionen häufig statistischen Zwecken. Peking benachteiligte Kommunalbehörden zeitweise danach, wie viele Personen aus ihrem Zuständigkeitsbereich Beschwerden in der Hauptstadt einreichten.

Beamte beschreiben wechselnde Schwerpunkte: In den 1970er Jahren standen Beschwerden meist mit der Kulturrevolution in Zusammenhang, in den 1980er Jahren mit der Wirtschaft; in jüngerer Zeit häuften sie sich zu Umwelt, Unternehmensreform und Landenteignung. Chinesische Wissenschaftler deuten die starke Zunahme als wachsendes Misstrauen und größere Unzufriedenheit gegenüber dem kommunistischen Regime. Eine andere Deutung ist ein gestiegenes Rechtsbewusstsein der Bürger.

Viele Betroffene sehen Entscheidungen über Petitionen als von Willkür und Laune der Beamten statt von Gesetzen und Rechten abhängig. Petitionen würden oft mit der Begründung abgelehnt, sie störten die Stabilität des Landes. Der Bürgerrechtler Xu Zhiyong erklärte, selbst bei Annahme erhielten Betroffene nur eine reduzierte Entschädigung.