Nationaler Aktionsplan Wirtschaft und Menschenrechte

Zweck und Grundlage

Der Nationale Aktionsplan – Umsetzung der UN-Leitprinzipien für Wirtschaft und Menschenrechte (2016–2020), kurz NAP, ist eine Initiative der Bundesregierung. Er soll die Menschenrechtssituation entlang der Wertschöpfungs- und Lieferketten deutscher Unternehmen im In- und Ausland verbessern und zugleich weltweit gleiche Wettbewerbsbedingungen („global level playing field“) fördern. Das Bundeskabinett beschloss ihn am 16. Dezember 2016. Für seine Umsetzung ist der Interministerielle Ausschuss für Wirtschaft und Menschenrechte unter Federführung des Auswärtigen Amtes zuständig.

Grundlage sind die im Juni 2011 vom UN-Menschenrechtsrat im Konsens verabschiedeten Leitprinzipien für Wirtschaft und Menschenrechte. Ihr Drei-Säulen-Modell „Schutz, Achtung und Abhilfe“ beschreibt staatliche Pflichten, die Verantwortung von Unternehmen und den Zugang zu Abhilfe. Der NAP reagiert insbesondere darauf, dass tatsächliche oder mögliche negative Menschenrechtsfolgen bei internationalen Geschäftstätigkeiten und komplexen Lieferketten schwer zu erkennen sind.

Sorgfaltspflichten und staatliche Maßnahmen

Die Bundesregierung erwartet von allen Unternehmen, dass sie menschenrechtliche Sorgfalt ausüben. Das bedeutet, nachteilige Folgen ihrer Geschäftstätigkeit für Menschenrechte systematisch zu ermitteln, zu verhindern und zu mindern. Der NAP nennt fünf Kernelemente:

• eine Grundsatzerklärung der Unternehmensleitung zur Achtung der Menschenrechte;
• ein Verfahren zur Ermittlung tatsächlicher und potenzieller negativer Auswirkungen, die sogenannte Risikoanalyse;
• konkrete Maßnahmen zur Vorbeugung, Vermeidung und Abhilfe;
• Berichterstattung über den Umgang mit Menschenrechtsrisiken;
• einen Beschwerdemechanismus.

Daneben behandelt der NAP die staatliche Pflicht zum Menschenrechtsschutz. Er sieht Maßnahmen unter anderem bei öffentlicher Beschaffung und Verarbeitung, Außenwirtschaftsförderung, Handels- und Entwicklungspolitik vor. Beispielsweise wird die Einhaltung menschenrechtlicher Sorgfalt mit Exportkredit- und Investitionsgarantien verknüpft. Menschenrechtliche Aspekte sollen bei der Vergabe solcher Förderinstrumente eigenständiger und sichtbarer geprüft werden.

Die Umsetzung steuert ein regelmäßig tagender Ausschuss aus dem Auswärtigen Amt und neun weiteren Ministerien: BMF, BMI, BMWi, BMJV, BMAS, BMEL, BMFSFJ, BMU und BMZ. Das Bundeskanzleramt besitzt Beobachterstatus. Empfehlungen kommen außerdem aus der zivilgesellschaftlichen „AG Wirtschaft und Menschenrechte“ des nationalen CSR-Forums.

Beratung, Beschwerden und Abhilfe

Zur praktischen Unterstützung richtete die Bundesregierung den NAP Helpdesk Wirtschaft und Menschenrechte in der Agentur für Wirtschaft und Entwicklung ein. Er bietet Unternehmen und Verbänden vertrauliche und kostenfreie Erst- und Verweisberatung, vermittelt passende Partner, sensibilisiert für das Thema und organisiert den Austausch zwischen Politik, Wirtschaft und Zivilgesellschaft. Brancheninitiativen unterstützen die Umsetzung in einzelnen Sektoren, darunter das Bündnis für Nachhaltige Textilien, das Forum Nachhaltiger Kakao, der Round Table Menschenrechte im Tourismus und das Forum Nachhaltiges Palmöl.

Unternehmensinterne Beschwerdemechanismen sollen allen Betroffenen zugänglich sein sowie transparent und fair arbeiten. Als außergerichtliche staatliche Beschwerdestelle dient außerdem die beim BMWi angesiedelte Nationale Kontaktstelle für die OECD-Leitsätze für multinationale Unternehmen. Da deren Kapitel IV eng an die UN-Leitprinzipien angelehnt ist, können sich Betroffene und andere Beschwerdeführer bei möglichen Menschenrechtsverstößen eines Unternehmens an sie wenden. Unternehmen, die Außenwirtschaftsförderung beantragen, müssen an gegen sie gerichteten Verfahren dieser Kontaktstelle teilnehmen. Branchendialoge sollen zusätzlich branchenspezifische Beschwerdemechanismen hervorbringen.

Überprüfung der Unternehmen

Der NAP schuf zunächst keine neuen gesetzlichen Unternehmenspflichten, setzte aber ein messbares Ziel: Bis 2020 sollten mindestens 50 % der in Deutschland ansässigen Unternehmen mit mehr als 500 Beschäftigten die fünf Elemente menschenrechtlicher Sorgfalt in ihre Abläufe integriert haben. Wer bestimmte Verfahren oder Maßnahmen nicht umsetzte, sollte dies begründen können; dieses Prinzip heißt „Comply or Explain“.

Die Umsetzung wurde ab 2018 jährlich geprüft. Nach ersten Interviews und Gesprächen mit Stakeholdern erschien im September 2018 ein „Inception Report“, im Juli 2019 der erste Zwischenbericht. Für die quantitative Erhebung 2019 wurden zunächst rund 1.800 und später weitere 1.500 Unternehmen angeschrieben. Bis zum 31. Oktober 2019 gingen von den insgesamt 3.300 kontaktierten Unternehmen rund 460 verwertbare Fragebögen ein. Die Ergebnisse galten mit gewissen Bandbreiten als repräsentativ: 17 bis 19 % erfüllten die Anforderungen angemessen. Weitere 9 bis 11 % erfüllten sie noch nicht vollständig, zeigten aber einen hohen Standard und gute Praktiken und galten als „Unternehmen auf gutem Weg“.

Für 2020 wurden Stichprobe, Kontaktverfahren, Fragebogen und Anforderungsrahmen leicht angepasst. Die zweite Erhebung lief vom 2. März bis zum 29. Mai 2020; wegen der COVID-19-Pandemie wurde sie um rund einen Monat verlängert. Wieder lagen 455 verwertbare Fragebögen vor. Die Angaben wurden einem mehrstufigen Plausibilitäts-Check unterzogen. Unternehmen durften für einzelne Anforderungen eine Umsetzung bis Ende 2020 ankündigen. Bis zur Nachprüfung Anfang 2021 galten sie weder als „Erfüller“ noch als „Nicht-Erfüller“.

Ergebnis und gesetzliche Folgerung

Am 14. Juli 2020 teilte das Auswärtige Amt mit, dass erneut weniger als 50 % der Unternehmen die Vorgaben erfüllt hatten. Der dritte Zwischenbericht zur Erhebung 2020 erschien am 15. September 2020. Damit war die im NAP festgelegte Zielmarke verfehlt.

Der NAP sah für diesen Fall die Prüfung weitergehender Schritte bis hin zu gesetzlichen Maßnahmen vor. Auch der Koalitionsvertrag für die 19. Legislaturperiode kündigte eine nationale gesetzliche Regelung und den Einsatz für eine EU-weite Lösung an, falls die freiwillige Selbstverpflichtung nicht ausreiche. Die Bundesregierung begann deshalb im Juli 2020 mit Beratungen über gesetzliche Sorgfaltspflichten in internationalen Lieferketten. Am 3. März 2021 verabschiedete sie mit einem Kabinettsbeschluss den Entwurf eines Sorgfaltspflichtengesetzes. Die Verbindung einer konkreten Zielmarke mit einem Monitoringverfahren wurde im Artikel als international einzigartig bezeichnet.

Entstehung, Weiterentwicklung und Kritik

Das Auswärtige Amt übernahm 2014 die Leitung des Erstellungsprozesses, der sich besonders an Empfehlungen des UN-Hochkommissariats für Menschenrechte orientierte. Eine Ende 2014 gebildete Steuerungsgruppe umfasste sechs Ministerien, Vertreter von Wirtschaftsverbänden und Nichtregierungsorganisationen, den Deutschen Gewerkschaftsbund sowie das Deutsche Institut für Menschenrechte (DIMR) und econsense als beratende Mitglieder. Plenumskonferenzen und Anhörungen ermöglichten die Beteiligung von Fachleuten und Öffentlichkeit.

Nach einer ersten Plenumskonferenz im November 2014 erstellte das DIMR im Mai 2015 ein „National Baseline Assessment“, also eine Bestandsaufnahme. Zwischen April und November 2015 fanden zwölf Anhörungen mit jeweils rund 40 Fachleuten statt. Eine dritte Plenumskonferenz schloss im Dezember 2015 die Konsultationsphase ab. Nach der Abstimmung zwischen den Ministerien wurde der NAP im Dezember 2016 beschlossen. Im Jahr 2021 arbeitete die Bundesregierung gemeinsam mit Zivilgesellschaft, Wirtschaft und Verbänden an einer Aktualisierung.

Mehrere Nichtregierungsorganisationen kritisierten, dass der NAP keine verbindliche menschenrechtliche Sorgfalt für private und öffentliche Unternehmen fordere. Positiv bewerteten sie das Monitoring und die Zielmarke von mindestens 50 %. Sie schlugen vor, Unternehmen bei Pflichtverletzungen konsequenter von öffentlichen Aufträgen, Subventionen und Außenwirtschaftsförderung auszuschließen. Das DIMR bezeichnete die Zielsetzung als ambitioniert, aber „zahnlos“, und hielt die Anforderungen an die Berichterstattung für wenig weitreichend. Zugleich würdigte es die branchen- und sektorspezifische Umsetzung, die Branchendialoge und die Unterstützungsangebote als Beginn eines wichtigen Prozesses.