Haushaltsgrundsätze

Kern und Zweck

Haushaltsgrundsätze sind die Prinzipien, die öffentliche Haushalte in Deutschland bei der Aufstellung und Ausführung ihres Haushalts beachten müssen. Sie gelten für Bund, Bundesländer, Gemeinden, Gemeindeverbände und sonstige haushaltsführende Stellen wie Anstalten des öffentlichen Rechts und Körperschaften des öffentlichen Rechts.

Ihr Ziel ist es, Verwaltung und Öffentlichkeit möglichst vor Verlusten, unkorrekten Daten und fehlerhaften Informationen zu schützen. Außerdem sollen sie bundesweit eine einheitliche Haushaltsführung und eine ordnungsgemäße Finanzwirtschaft sichern.

Inhaltlich entsprechen sie im Kern den Grundsätzen ordnungsmäßiger Buchführung, sind aber auf die öffentliche Haushaltsführung zugeschnitten. Gesetzlich verankert sind sie besonders im Grundgesetz (GG), im Haushaltsgrundsätzegesetz (HGrG), in der Bundeshaushaltsordnung (BHO), in den Landeshaushaltsordnungen (LHO) und in den Gemeindeordnungen (GemO) der Länder. Das HGrG bestimmt unter anderem, dass die Haushaltswirtschaft kameral oder „staatlich doppisch“ gestaltet werden kann (§ 1a HGrG). Außerdem gilt ein Bepackungsverbot.

Einheit, Vollständigkeit und Öffentlichkeit

Der Grundsatz der Einheit und Vollständigkeit des Haushaltsplans verlangt, dass Einnahmen, Ausgaben und Verpflichtungsermächtigungen einer Gebietskörperschaft in einem einzigen Haushaltsplan zusammengefasst werden. Einheit bedeutet also ein Einheitsbudget. Vollständigkeit bedeutet, dass alle erwarteten Einnahmen, Ausgaben und voraussichtlich benötigten Verpflichtungsermächtigungen lückenlos und unverkürzt aufgenommen werden. Dies geschieht ohne Saldierung, also nach dem Bruttoprinzip.

Sonderhaushalte sind nur für kaufmännisch eingerichtete Staatsbetriebe, Sondervermögen sowie bei Kreditfinanzierung zulässig. Daraus ergibt sich mittelbar ein Verbot von Schattenhaushalten, Geheimfonds oder „schwarzen Kassen“.

Der Grundsatz der Öffentlichkeit fordert Transparenz in allen Phasen des Haushaltskreislaufs. Bürgerinnen und Bürger sollen erfahren können, wie ihre Steuern verwendet wurden. Mit diesem Grundsatz ist vereinbar, dass im Bundesgesetzblatt nur der Gesamtplan veröffentlicht wird.

Zeitliche Regeln des Haushalts

Der Grundsatz der vorherigen Bewilligung bedeutet, dass das Haushaltsgesetz vor Beginn des Haushaltsjahres vom Parlament verabschiedet werden muss. Das Prinzip der Vorherigkeit verlangt, dass der Haushaltsplan rechtzeitig vor dem Haushaltsjahr festgestellt wird, auf das er sich bezieht. Budgets müssen so früh in die parlamentarische Beratung eingebracht werden, dass bei normalem Verlauf eine rechtzeitige Verabschiedung zu erwarten ist (§ 30 BHO).

Jährlichkeit und Jährigkeit bedeuten, dass für jedes Haushaltsjahr ein Haushaltsplan mit Einnahmen und Ausgaben aufgestellt wird. Ausgaben sollen grundsätzlich bis zum Ende des Haushaltsjahres periodengerecht geleistet werden. Eine Ausnahme ist die Übertragbarkeit, etwa zur Fortführung von Projekten und Haushaltsresten. Haushaltsvermerke können zu Zahlungen über das Ende des Haushaltsjahres hinaus ermächtigen.

Wirtschaftlichkeit, Deckung und Fälligkeit

Der Grundsatz der Sparsamkeit und Wirtschaftlichkeit verpflichtet die Verwaltung zu sparsamer Haushaltswirtschaft (§ 7 Abs. 1 BHO). Dabei gelten zwei Denkweisen: Das Minimalprinzip verlangt, ein bestimmtes Ziel mit möglichst wenigen Mitteln zu erreichen. Das Maximalprinzip verlangt, mit gegebenen Mitteln einen möglichst großen Nutzen zu erzielen. Für alle finanziellen Maßnahmen fordert § 7 Abs. 2 BHO eine vorherige Wirtschaftlichkeitsuntersuchung, die auch die Risikoverteilung berücksichtigt.

Der Grundsatz der Gesamtdeckung, auch Nonaffektation genannt, bedeutet: Einnahmen sollen grundsätzlich nicht zweckgebunden sein, sondern als Deckungsmittel für alle Ausgaben dienen. Ausnahmen bestehen, wenn gesetzliche Bestimmungen, Mittel von Dritten oder der Haushaltsplan selbst etwas anderes vorsehen.

Der Grundsatz der Fälligkeit besagt, dass nur solche Ausgaben in den Haushaltsplan aufgenommen werden dürfen, die im Haushaltsjahr fällig und damit kassenwirksam werden.

Klarheit, Wahrheit und Spezialität

Haushaltswahrheit und Haushaltsklarheit entsprechen in ihrer Idee der Bilanzwahrheit und Bilanzklarheit. Haushaltsklarheit ist ein formelles Gebot: Der Haushalt soll systematisch, aussagekräftig gegliedert sein, und seine Einzelansätze sollen erkennbar gekennzeichnet werden. Haushaltswahrheit ist ein materielles Gebot: Der Haushalt soll nicht offensichtlich falsche oder irreführende Ansätze enthalten. Beide Gebote sind keine strikten Rechtsgebote, verlangen aber die Vermeidung des klaren Gegenteils. Zur Haushaltswahrheit gehört auch die Forderung nach einem ausgeglichenen Haushalt.

Das Bruttoprinzip verlangt, dass Einnahmen und Ausgaben getrennt voneinander berechnet werden. Ausnahmen gelten unter anderem für Erstattungen, die Berichtigung von Überbezahlungen und Nebenkosten von Erwerbs- und Nebengeschäften.

Die sachliche Spezialisierung oder Einzelveranschlagung bedeutet, dass Einnahmen nach Entstehungsgrund und Ausgaben nach Zweck und Betrag getrennt veranschlagt werden. Verpflichtungsermächtigungen und Ausgaben dürfen nur für den im Haushaltsplan genannten Zweck verwendet werden. Ausnahmen sind globale Minderausgaben und globale Mehrausgaben, die als Pauschalbetrag ausgewiesen werden.

Zur Spezialität gehören drei Formen: Qualitative Spezialität heißt, Mittel dürfen nur für den ausgewiesenen Zweck ausgegeben werden. Quantitative Spezialität heißt, Mittel dürfen nur bis zur ausgewiesenen Höhe ausgegeben werden; über- und außerplanmäßige Ausgaben sind nur bei unvorhergesehenem und unabweisbarem Bedürfnis möglich und benötigen im Bundeshaushalt nach Art. 112 GG die Zustimmung des Bundesfinanzministers. Temporäre Spezialität heißt, Mittel dürfen nur in der Zeit ausgegeben werden, für die der Haushaltsplan gilt; Ausnahmen bestehen bei zugelassener Übertragbarkeit.

Folgen von Verstößen

In Dienstverträgen des öffentlichen Dienstes ist zumindest bei Personen, die mit Haushalten befasst sind, vorgesehen, dass die Haushaltsgrundsätze einzuhalten sind. Eine Verletzung kann als „Haushaltsuntreue“, ein Unterfall der Untreue, nach § 266 StGB relevant werden. Der Bundesgerichtshof stellte 1997 jedoch klar, dass es keinen eigenen Tatbestand der „Haushaltsuntreue“ gibt, der schon allein haushaltswidrige Verfügungen bestraft.

Ein Verstoß gegen Haushaltsrecht oder Haushaltsgrundsätze ist daher nicht automatisch nach § 266 Abs. 1 StGB strafbar. Es muss bewiesen werden, dass der öffentlichen Hand durch die pflichtwidrige Handlung ein Vermögensnachteil entstanden ist. Außerdem setzt der subjektive Tatbestand Kenntnis von der Verletzung der Haushaltsgrundsätze voraus. Strafrechtlich bedeutsam kann etwa sein, wenn Zahlungen ohne entsprechende Gegenleistung erfolgen, auf die erkennbar kein Anspruch bestand.

Auch bei gleichwertiger Leistung und Gegenleistung kann Haushaltsuntreue nach dem BGH in Betracht kommen, wenn durch eine Haushaltsüberziehung eine wirtschaftlich gewichtige Kreditaufnahme nötig wird, die Dispositionsfähigkeit des Haushaltsgesetzgebers schwerwiegend beeinträchtigt wird und seine politische Gestaltungsbefugnis beschnitten wird. Anders als bei der normalen Untreue liegt bei Haushaltsuntreue keine persönliche Bereicherung des Täters vor.

Zivilrechtlich sind Rechtsgeschäfte, die gegen Haushaltsrecht verstoßen, nicht nach § 134 BGB automatisch nichtig. In besonders schweren Fällen können sie aber wegen Sittenwidrigkeit nach § 138 Abs. 1 BGB nichtig sein. Die Grundsätze der Sparsamkeit und Wirtschaftlichkeit bilden einen rechtlichen Begrenzungsrahmen: Maßnahmen, die mit vernünftigem Wirtschaften schlechthin unvereinbar sind, sollen verhindert werden. Der Staat darf nichts „verschenken“; Verträge über Zuwendungen an Private ohne Gegenleistung können nichtig sein, wenn sie nicht durch legitime öffentliche Aufgaben im Rahmen rechtsstaatlicher Verwaltung gerechtfertigt werden können.