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Anwerbeabkommen zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der Türkei
Bis zur Anwerbesperre 1973 reisten insgesamt 867.000 türkische Gastarbeiter in die Bundesrepublik Deutschland, rund 500.000 kehrten in die Türkei zurück.
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Abkommen und Bedeutung
Das Anwerbeabkommen zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der Türkei wurde am 30. Oktober 1961 in Bad Godesberg unterzeichnet, während des Kabinetts Adenauer III. Es regelte die Anwerbung türkischer Arbeitskräfte, die in Deutschland als „Gastarbeiter“ bezeichnet wurden. Obwohl ihr Aufenthalt zunächst höchstens zwei Jahre dauern sollte, führte das Abkommen zu verstärkter Einwanderung aus der Türkei.
Bis zur Anwerbesperre 1973 reisten insgesamt 867.000 türkische Gastarbeiter in die Bundesrepublik Deutschland ein; rund 500.000 kehrten in die Türkei zurück. Die Bundesrepublik hatte bereits ähnliche Abkommen mit Italien (1955), Griechenland und Spanien (1960) geschlossen; weitere folgten mit Marokko und Südkorea (1963), Portugal (1964), Tunesien (1965) und Jugoslawien (1968).
Wirtschaftliche und innenpolitische Gründe
Seit etwa 1955 fehlten in Teilen der deutschen Wirtschaft Arbeitskräfte, besonders in Landwirtschaft und Bergbau. Die Bundesregierung wollte durch ausländische Arbeitskräfte diesem Mangel begegnen und zugleich künftige Lohnforderungen dämpfen. Trotz früherer Abkommen verschärfte sich die Lage weiter.
Ende der 1950er Jahre herrschte Vollbeschäftigung. 1960 standen 153.161 Arbeitslosen 487.746 offene Stellen gegenüber. Geburtenarme Jahrgänge der Kriegsgeneration, die Senkung des Renteneintrittsalters und die schrittweise Einführung der 40-Stunden-Woche ab 1956 verstärkten den Mangel. Die Reallöhne stiegen zwischen 1950 und 1960 um 67 %. Die Arbeitslosenquote blieb seit 1961 trotz Zuwanderung meist unter 1 %; eine Ausnahme war die „kleine Rezession“ 1967.
Auch der Aufbau der Bundeswehr und die Einführung der Wehrpflicht 1956 verringerten das verfügbare Arbeitskräfteangebot. Rückblickend kritisierte Helmut Schmidt das Abkommen: Der Arbeitskräftebedarf habe die Löhne steigen lassen, was Ludwig Erhard habe verhindern wollen. 2004 bezeichnete Schmidt die Anwerbung von Gastarbeitern aus „fremden Kulturen“ als Fehler.
Außenpolitische Interessen
Während des Kalten Krieges war die Türkei ein wichtiges NATO-Mitglied an der Südostflanke gegenüber der damaligen Sowjetunion. Sie litt unter hoher Arbeitslosigkeit, weil ihr Bevölkerungswachstum seit langem stärker war als ihr Wirtschaftswachstum. Die Initiative für das Abkommen ging von der Türkei aus: Sie wollte einen Teil ihrer schnell wachsenden Bevölkerung befristet als Gastarbeiter ins Ausland schicken.
Geldüberweisungen der Gastarbeiter sollten außerdem das Handelsbilanzdefizit der Türkei im Handel mit Deutschland durch Überschüsse in der Übertragungsbilanz ausgleichen und so ihre Leistungsbilanz gegenüber der Bundesrepublik verbessern. Die wirtschaftliche und politische Stabilität der Türkei lag im Interesse der NATO-Staaten und anderer westlicher Länder.
Verlauf, Rotation und dauerhafte Einwanderung
Vor dem Abkommen gab es bereits einzelne Initiativen: 1956 ein Fortbildungsprojekt für türkische Handwerker, 1957 das Angebot von Bundespräsident Theodor Heuss, 150 türkische Berufschulabsolventen zur Ausbildung einzuladen, sowie eigene Zuwanderung türkischer Arbeitskräfte. 1960 waren bereits 2500 von ihnen in Deutschland.
Die Bundesregierung reagierte zunächst zurückhaltend. Arbeitsminister Theodor Blank befürchtete Konflikte mit Einheimischen wegen religiös-kultureller Distanz; Anton Sabel, Präsident der Bundesanstalt für Arbeitsvermittlung, hielt eine Vereinbarung im September 1960 arbeitsmarktpolitisch für unnötig. Nach dem Mauerbau im August 1961 endete jedoch der bisherige Zustrom von Arbeitskräften aus der DDR. Zwei Monate später stimmte die Bundesregierung dem türkischen Drängen zu, weil eine Ablehnung von der Türkei als Diskriminierung hätte verstanden werden können.
Zunächst galt das Rotationsprinzip: Die Aufenthaltserlaubnis war auf zwei Jahre beschränkt, danach sollten die Beschäftigten zurückkehren und durch neue ersetzt werden. Anders als bei anderen Abkommen war Familiennachzug zunächst ausgeschlossen. Unternehmen lehnten die Rotation ab, weil sie angelernte Arbeitskräfte nicht wieder verlieren wollten. In der Neufassung vom 19. Mai 1964 wurden sowohl Rotationsprinzip als auch Familiennachzugsverbot aufgehoben.
Anfangs blieb der Anteil türkischer Gastarbeiter an der Gesamtzuwanderung gering. Nach der Wirtschaftskrise 1967 benötigten besonders Stahl- und Automobilindustrie viele ungelernte Arbeitskräfte, um Einsparungen zu erzielen und teure Rationalisierungen zu vermeiden. Nach Beginn der Ölkrise verfügte die Bundesregierung 1973 eine Anwerbesperre für alle Anwerbeländer. Zu diesem Zeitpunkt lebten nach zwölf Jahren Abkommen etwa 600.000 Türken in Deutschland. Die meisten entschieden sich gegen eine dauerhafte Rückkehr und für den Verbleib in Deutschland; damit begann die dauerhafte türkische Einwanderung in die Bundesrepublik.
Unterschiedliche historische Bewertungen
Viele Forschende betonen die Bedeutung des Abkommens für die Fortsetzung des „deutschen Wirtschaftswunders“ und den Aufbau der Sozialsysteme. Das Bundesarbeitsministerium erklärte 1976, die Zuwanderung habe bei hohem Wirtschaftswachstum zu einer starken Verringerung der Arbeitszeit der Deutschen beigetragen. Nach Friedrich Heckmann ermöglichte die Zuwanderung von 1960 bis 1970 etwa 2,3 Millionen Deutschen den sozialen Aufstieg von Arbeiter- in Angestelltenpositionen. Karl-Heinz Meier-Braun zufolge hätten ohne Zuwanderung schon 1971 die Rentenversicherungsbeiträge erhöht werden müssen; den eingezahlten Beiträgen ausländischer Arbeitnehmer habe nur rund ein Zehntel an Leistungen gegenübergestanden.
Die Historikerin Heike Knortz vertritt eine abweichende Sicht. Sie sieht einen „Primat der Außenpolitik“ und bewertet die Zuwanderung als ökonomische Fehlentwicklung der frühen Bundesrepublik. Ihrer Auffassung nach wurden veraltete Industrien wie der Kohlebergbau durch billige Arbeitskräfte künstlich erhalten, der Strukturwandel verhindert und die Abkommen nicht an den arbeitsmarktpolitischen Bedürfnissen der BRD ausgerichtet.