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Zweiter Arbeitsmarkt
Unter Zweiter Arbeitsmarkt versteht man im arbeitssoziologischen Sinn alle nicht-erwerblichen oder mit reduziertem Lohn entgoltenen, berufsgleichen oder …
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Grundverständnis
Als Zweiter Arbeitsmarkt bezeichnet man im arbeitssoziologischen Sinn alle nicht erwerblichen oder mit reduziertem Lohn bezahlten berufsgleichen oder berufsähnlichen Tätigkeiten. Sie finden meist außerhalb der eigenen Wohnung statt und werden praktisch immer von einer Institution organisiert, etwa vom Staat, von Kirchen oder von Stiftungen. Eine Subventionierung ist dabei nicht zwingend.
Im allgemeinen Sprachgebrauch ist vor allem der staatlich geförderte Zweite Arbeitsmarkt gemeint. Meist handelt es sich jedoch nicht um einen echten Markt, auf dem Angebot und Nachfrage zusammentreffen. Der Zweite Arbeitsmarkt ist daher trotz seines Namens kein regulärer Arbeitsmarkt, sondern eine Form von Beschäftigung, die vor allem im Bereich der Sozialarbeit eine Rolle spielt.
Der Begriff ist nicht abschließend und allgemein anerkannt definiert. Im weiteren Sinn werden teilweise Bürgerarbeit und Freiwilligenarbeit einbezogen. In Deutschland wird der Begriff häufig mit einem staatlich geförderten Arbeitsmarkt gleichgesetzt. Beschäftigungsprogramme für Menschen mit geringen Chancen auf dem Ersten Arbeitsmarkt werden dort teilweise auch als Dritter Arbeitsmarkt bezeichnet. In der Schweiz ist diese Bezeichnung in der Fachpresse kaum gebräuchlich; dort spricht man häufig von Arbeitseinsätzen. Tätigkeiten im Zivildienst werden nur selten als Zweiter Arbeitsmarkt bezeichnet, obwohl es funktionale Ähnlichkeiten gibt.
Situation in Deutschland
In Deutschland umfasst der Zweite Arbeitsmarkt alle staatlich subventionierten Arbeitsverhältnisse. Zu den wichtigsten Instrumenten zählen Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen (ABM) und Strukturanpassungsmaßnahmen (SAM).
Das zentrale Ziel besteht darin, die Beschäftigten anschließend besser in den regulären oder Ersten Arbeitsmarkt zu integrieren. In der kritischen Presse wird allerdings vorgeworfen, dass solche Maßnahmen wenig effizient seien.
Besonders große Bedeutung hatte der Zweite Arbeitsmarkt in Ostdeutschland. Dort wurde er eher genutzt, um die Arbeitslosigkeit zu senken, als um die berufliche Entwicklung der Teilnehmenden zu fördern. Er sollte damit auch zum sozialen Frieden beitragen. Mit dem Hartz-Konzept wurden die verfügbaren Geldmittel für subventionierte Arbeit deutlich verringert. Gleichzeitig sollte die Wirksamkeit und Effizienz der Maßnahmen verbessert werden.
Organisation und Formen in der Schweiz
In der Schweiz ist der Zweite Arbeitsmarkt besonders für ausgesteuerte Personen wichtig. Damit sind Menschen gemeint, die keine Leistungen der Arbeitslosenversicherung mehr erhalten und deshalb von der Sozialhilfe leben. Eine Studie im Auftrag des Staatssekretariats für Wirtschaft befragte 2005 etwas mehr als 1000 Ausgesteuerte. 48 Prozent hatten bereits wieder eine Arbeit, nur 3 Prozent nahmen an einem Beschäftigungsprogramm des Zweiten Arbeitsmarktes teil. Die Möglichkeit, an einer Arbeit teilzunehmen, gilt allgemein als gute Möglichkeit, den sozialen Frieden zu bewahren und die Fähigkeiten des Einzelnen zu entwickeln.
Arbeitseinsätze werden vor allem von Abteilungen der Gemeindeverwaltungen oder von Stiftungen organisiert. Diese richten sich an Menschen, die Sozialhilfe, also gesetzliche wirtschaftliche Hilfe, beziehen. 2003 entsprach die Sozialhilfe etwa 3 Prozent aller ausgerichteten Sozialleistungen in der Schweiz. Arbeitseinsatz-Stiftungen werden in der Regel vom zuständigen Kanton zugelassen. Anschließend schließen Gemeinden mit ausgewählten Stiftungen Rahmenverträge und können ihnen Personen zuweisen. Die Gemeinden bezahlen die Stiftungen für die Organisation der Einsätze. Die Stiftungen bieten teilweise auch Arbeitsplätze im Ersten Arbeitsmarkt an, um die Arbeit mit den Teilnehmenden zu organisieren. Die Finanzierung soll für die öffentliche Hand insgesamt günstiger sein; zwischen den Stiftungen kann dabei Konkurrenz entstehen.
In zugelassenen Arbeitseinsatz-Stiftungen wird die Arbeit der Teilnehmenden häufig rechnerisch mit einem reduzierten Lohn bewertet. Dieser ist gegenüber der AHV und der Arbeitslosenversicherung prämienpflichtig und löst auch eine Steuerpflicht aus. Der Einsatz ähnelt deshalb einer gegenüber dem Ersten Arbeitsmarkt lohnreduzierten Erwerbstätigkeit. In der Schweiz kann die Auszahlung von Sozialhilfe an die Teilnahme an einem solchen Einsatz geknüpft werden. Im Kanton Genf haben Sozialhilfebeziehende ein Recht auf Teilnahme an einem kantonalen Beschäftigungsprogramm. Dieses Recht wird teilweise als ineffizient kritisiert, weil es die wirtschaftlichen Möglichkeiten des Kantons übersteige.
Arbeitseinsatz-Stiftungen organisieren außerdem Anlehren für junge Menschen, die ihre Schule oder Berufsausbildung abgebrochen haben. Damit kann ein Jugendlicher ein Eidgenössisches Berufsattest erreichen. Einzelne Stiftungen dienen zugleich als Einsatzorte für Zivildienstleistende.
Neben den kantonal zugelassenen Stiftungen, dem sogenannten ersten Flügel des Zweiten Arbeitsmarktes, gibt es weitere Vereine und Stiftungen. Sie organisieren freiwillige Arbeiten für Sozialhilfebeziehende und andere Personen, etwa tageweise, projektbezogen oder als längerfristige berufliche Struktur. Ein Beispiel sind Tätigkeiten im Bergwald. Diese Einrichtungen haben teilweise keine eigenen Angestellten; die Teilnehmenden werden meist nicht durch das Sozialamt zugewiesen. Die Arbeit ist unentgeltlich, und es wird kein Lohn abgerechnet. Die Teilnehmenden beziehen ihr Geld weiterhin vom Sozialamt.
Solche freiwilligen Arbeitseinsatz-Vereine verkaufen häufig keine Güter oder Dienstleistungen oder verlangen nur einen geringen Preis zur Deckung der Materialkosten. Dadurch soll verhindert werden, dass sie gegenüber dem Ersten Arbeitsmarkt Preisdumping betreiben. Ihr Vorteil liegt in der Flexibilität: Sie können einfache Tätigkeiten anbieten, erfahrenen Berufsleuten professionelle Infrastruktur zur Erweiterung ihres Berufswissens bereitstellen und Wenig-Qualifizierte unterstützen. Dadurch kann sich die Chance auf einen Wiedereinstieg in den Ersten Arbeitsmarkt erhöhen. Die Tätigkeiten kommen der Allgemeinheit oder steuerbefreiten Non-Profit-Organisationen zugute.
Ziele, Kritik und Modelle
Zu den Zielen des Zweiten Arbeitsmarktes gehören die Einbindung von Erwerbssuchenden in eine Tagesstruktur und die Möglichkeit, künftigen Arbeitgebern für eine bestimmte Zeit wieder einen schriftlichen Arbeitsnachweis vorlegen zu können. Bei suchtkranken Menschen kann eine solche Tätigkeit die Therapie unterstützen.
Kritiker bemängeln, dass erfahrene Berufsleute teilweise zwangsweise in Strukturen eingebunden würden, die stark auf die Bedürfnisse suchtmittelabhängiger Menschen ausgerichtet seien. Dies könne desozialisierend, infantilisierend und pädagogisierend wirken und den Verbleib in der Sozialhilfe verlängern. Außerdem könne die Neubewertung einer Berufsbiografie durch das Sozialamt das Recht auf freie Berufswahl und die weltanschauliche Neutralität des Staates beeinträchtigen. Betroffene könnten dies als Zwangsbekehrung empfinden. Weitere Kritikpunkte sind die hohen Kosten für den Staat und die Gefahr, dass Unternehmen Produktionsprozesse an Sozialfirmen auslagern, um Kosten und gut bezahlte Arbeitsplätze einzusparen und dadurch Lohndumping zu betreiben.
Sozialforscher der Hochschule Luzern ordneten die Förderangebote für Ausgesteuerte im Kanton Zürich in vier Typen ein: Typus 1 umfasst Abklärung und Standortbestimmung, Typus 2 die Vermittlung in den Ersten Arbeitsmarkt, Typus 3 die Qualifizierung und Typus 4 Beschäftigung und Stabilisierung. Die eigentlichen Arbeitseinsatz-Projekte gehören zu Typus 4. Ende April 2010 gab es im Kanton Zürich 53 solcher Angebote. Insgesamt bestanden 128 Angebote mit 4.400 Jahresplätzen. Gemeinden, Regionale Arbeitsvermittlungszentren (RAV) und die Invalidenversicherung konnten Personen zuweisen. 16 Angebote des Typus 4 waren EduQua-zertifiziert. Eine Zürcher Gemeinde zahlte für einen Platz im Typus 4 durchschnittlich 1298 Franken pro Monat. Ein Teil davon wurde teilweise als Lohn an die Teilnehmenden ausgezahlt und verringerte damit die direkt ausbezahlte Sozialhilfe.
Für den Zweiten Arbeitsmarkt wurden Doppelspurigkeiten, Koordinationsprobleme, unübersichtliche Angebote, schlecht abgestimmte Einsätze, begriffliche Unklarheiten und fehlende einheitliche Grundlagen zur Qualitätsprüfung festgestellt. Einige Stiftungen versuchen, durch modular aufgebaute Einsätze gezielter und kosteneffizienter zu arbeiten. Politische Kräfte warnen zugleich davor, das Sozialwesen ausschließlich nach Markt- und Kostenkriterien zu steuern.
Eine Untersuchung der Fachhochschule Nordwestschweiz erfasste für den Kanton Aargau im Jahr 2006 insgesamt 4967 Personen: 1365 Arbeitslose, 474 Ausgesteuerte, 2624 Menschen mit Behinderung, 305 Asylsuchende oder Flüchtlinge und 180 Gefangene im Justizvollzug in Lenzburg. Sie verteilten sich auf 3331 Einsatzplätze und leisteten fast 1,3 Millionen Einsatzstunden, entsprechend der Jahresarbeitszeit von rund 620 Mitarbeitenden. Zivildienstleistende waren nicht eingerechnet, weil der Zivildienst auf Bundesebene organisiert wird. 46 Prozent der erfassbaren Einsatzstunden entfielen auf Arbeitslose. 79 Prozent der Einsatzplätze gehörten zur Kategorie Menschen mit Behinderung, die 53 Prozent der Teilnehmenden stellte.
Die Schweizerische Konferenz für Sozialhilfe (SKOS) schlug 2010 eine Strategie der beruflich-sozialen Integration vor, die sich nicht mehr ausschließlich am Ersten Arbeitsmarkt orientiert. Für langzeitarbeitslose Sozialhilfebeziehende ohne Aussicht auf eine Integration sollten Dauerarbeitsplätze im Zweiten Arbeitsmarkt geschaffen werden. Die aktivierende Sozialhilfe, die zur Teilnahme und Tätigkeit befähigt, sollte gegenüber einer reinen Versorgung mit Geld bevorzugt werden. Tätigkeiten und Dienstleistungen, die unter normalen Marktbedingungen nicht bezahlbar sind, könnten demnach vom Zweiten Arbeitsmarkt übernommen werden. Die SKOS forderte dafür ein Bundesgesetz zur Existenzsicherung und beruflich-sozialen Integration. Zuvor müsste die Sozialhilfegesetzgebung zur Bundessache werden.