Kreislaufwirtschaftsgesetz

Kern und Zweck des Gesetzes

Das Kreislaufwirtschaftsgesetz (KrWG) ist das zentrale Bundesgesetz des deutschen Abfallrechts. Sein vollständiger Titel lautet „Gesetz zur Förderung der Kreislaufwirtschaft und Sicherung der umweltverträglichen Bewirtschaftung von Abfällen“. Es ist ein Bundesgesetz für die Bundesrepublik Deutschland und gehört zum besonderen Verwaltungsrecht und Umweltrecht. Nach § 1 KrWG soll es die Kreislaufwirtschaft fördern, natürliche Ressourcen schonen und eine umweltverträgliche Bewirtschaftung von Abfällen sichern.

Im Mittelpunkt steht die Verringerung von Abfällen, insbesondere der Abfälle, die deponiert werden müssen. Vorrang hat die Abfallvermeidung, etwa durch den Verzicht auf Verpackungen oder die mehrfache Verwendung von Verpackungen, beispielsweise durch Getränke-Mehrwegverpackungen. Notwendige Verpackungen sollen verwertet werden, damit Rohstoffe möglichst lange im Kreislauf bleiben und nachhaltig bewirtschaftet werden.

Die Bezeichnung Kreislaufwirtschaftsgesetz bedeutet nicht, dass die Verwertung jedes Abfalls immer an erster Stelle steht. Zuerst müssen Gefahren abgewehrt und Schadstoffe vernichtet oder sicher von der Umwelt isoliert werden. Eine wichtige Methode ist die Abfallverbrennung: Organische Schadstoffe werden dabei vernichtet; Schwermetalle gelangen in Filterstäube, die als Sonderabfälle deponiert werden. Auch die Verringerung der nicht verwertbaren Restabfälle entlastet die Landschaft, weil weniger Deponieraum benötigt wird.

Um 1990 wurde als Alternative unter anderem ein Abfallabgabengesetz diskutiert. Abgaben auf zu deponierende Abfälle sollten die Verwertung wirtschaftlich attraktiver machen, wenn der Wert von Sekundärrohstoffen die Verwertungskosten nicht deckt.

Zielhierarchie und behördliche Durchsetzung

Für den Umgang mit Abfällen gilt folgende Zielhierarchie:

• Vermeidung
• Vorbereitung zur Wiederverwendung
• Recycling, also stoffliche Verwertung
• sonstige Verwertung, insbesondere energetische Verwertung und Verfüllung
• Beseitigung

„Vorbereitung zur Wiederverwendung“ bezeichnet die im Zuge der Umsetzung der EU-Abfallrahmenrichtlinie ergänzte Zwischenstufe. Recycling meint im Gesetz nur die stoffliche Verwertung, bei der das Material nicht grundsätzlich verändert wird, etwa beim Einschmelzen von Metallen oder Kunststoffen. Bei der energetischen Verwertung wird dagegen der Energiegehalt des Abfalls genutzt.

Die Hierarchie legt Prioritäten fest, ist aber aus Gründen des Umweltschutzes flexibel anzuwenden. Von ihr darf abgewichen werden, wenn dies bei bestimmten Abfällen notwendig ist. Außerdem müssen Verwertungsmaßnahmen technisch möglich und wirtschaftlich vertretbar sein. Deshalb spielen Ge- und Verbote, Abgaben sowie Rücknahmeverpflichtungen eine wichtige Rolle bei der Umsetzung der gesetzlichen Ziele.

Nach § 62 KrWG darf die Abfallrechtsbehörde alle Maßnahmen treffen, die zur Einhaltung des Gesetzes und seiner Verordnungen erforderlich sind. Diese Generalklausel eröffnet den Behörden einen sehr weiten Anwendungsbereich für Verwaltungsakte. Die Maßnahmen müssen jedoch stets dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit entsprechen.

Geltungsbereich und praktischer Ablauf

Das KrWG regelt die Entsorgung von Abfällen. Abfälle sollen möglichst vermieden, anschließend gegebenenfalls stofflich oder energetisch verwertet, nicht verwertbare Reste behandelt und danach beseitigt werden. Durch die Behandlung soll ihr Volumen möglichst reduziert werden.

Wertstoffe müssen grundsätzlich getrennt, gesammelt und gegebenenfalls sortiert werden. Nicht verwertbare Sortierreste sind zu behandeln, in der Praxis meist durch Verbrennung. Dabei sollen vor allem überwiegend organische Schadstoffe vernichtet werden. Die entstehende Schlacke muss beseitigt und in der Regel deponiert werden.

Die Zulassung von Abfallentsorgungsanlagen, die keine Deponien sind, beispielsweise Müllverbrennungsanlagen, richtet sich nicht nach dem KrWG, sondern nach dem Bundes-Immissionsschutzgesetz (BImSchG). Die Aufbereitung, Behandlung und Endlagerung radioaktiver Abfälle ist vom KrWG ausgenommen und im Atomgesetz (AtG) geregelt. Ebenfalls nicht erfasst sind die Beseitigung von Tierkörpern und tierischen Nebenprodukten, Bergbauabfällen, nicht in Behälter gefassten gasförmigen Stoffen, Stoffen, die über Klärwerke mit Abwässern in Flüsse beziehungsweise Vorfluter eingeleitet werden, sowie von Kampfmitteln.

Aufbau und zentrale Regelungsbereiche

Das KrWG ist in neun Teile und vier Anlagen gegliedert. Die neun Teile behandeln:

• allgemeine Vorschriften,
• Grundsätze und Pflichten der Erzeuger und Besitzer von Abfällen sowie der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger,
• Produktverantwortung,
• Planungsverantwortung,
• Absatzförderung und Abfallberatung,
• Überwachung,
• Entsorgungsfachbetriebe,
• Betriebsorganisation, Betriebsbeauftragte für Abfall und Erleichterungen für auditierte Unternehmensstandorte,
• Schlussbestimmungen.

Die vier Anlagen enthalten Beseitigungsverfahren, Verwertungsverfahren, Kriterien zur Bestimmung des Standes der Technik sowie Beispiele für Abfallvermeidungsmaßnahmen nach § 33.

Damit verbindet das Gesetz Vorgaben für den gesamten Umgang mit Abfällen: von der Verantwortung der Abfallerzeuger und -besitzer über die Produktverantwortung der Hersteller und die Planung der Entsorgung bis zur behördlichen Überwachung und zu Anforderungen an Entsorgungsfachbetriebe.

Geschichte und europäische Weiterentwicklung

Das heutige KrWG baut auf der Abfallgesetzgebung einzelner Länder aus den Jahren 1971 und 1972 auf, insbesondere in Baden-Württemberg, Hamburg, Hessen und Rheinland-Pfalz. Diese Gesetze führten Grundprinzipien wie die Abfalldefinition, geteilte Beseitigungspflichten von Abfallbesitzern und öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgern sowie die Abfallbeseitigungsplanung ein. Das Abfallbeseitigungsgesetz von 1972 übernahm diese Strukturen. Das Abfallgesetz von 1986 und das Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz von 1994 rückten Abfallvermeidung und Wiederverwendung an die Stelle der bloßen Beseitigung.

Das KrW-/AbfG von 1996 ging bei Vermeidung, Verwertung und Behandlung deutlich über die damals noch begrenzten Vorgaben der Europäischen Union hinaus. Besonders wichtig war die erstmals im deutschen Abfallrecht verankerte Produzentenverantwortung mit Rücknahmeverpflichtungen. Der „Grüne Punkt“ des Dualen System Deutschland (DSD) wurde nach Anpassungen schrittweise von vielen europäischen Ländern übernommen. Deutschland galt damit im Abfallrecht als Vorreiter.

Die Neufassung von 2012, die nur noch KrWG genannt wird, setzte die Richtlinie 2008/98/EG über Abfälle um. Die Terminologie wurde umfassend überarbeitet; neue Begriffe kamen hinzu und bekannte Begriffe wurden neu definiert. Der große Umfang der Änderungstexte bedeutete jedoch nicht automatisch viele materielle Änderungen. Häufig ging es um die Optimierung des Abfallwirtschaftssystems, etwa wegen Fehlwürfen in Gelbe und Restmülltonne und der geplanten Erfassung bestimmter Materialien in einer einheitlichen Wertstofftonne. Deutsches und europäisches Abfallrecht sind nicht vollständig deckungsgleich. Deutschland stellt in der Regel strengere Anforderungen; bei einzelnen Vorschriften ist umstritten, ob die EU-Vorgaben vollständig umgesetzt wurden.

Am 4. Juli 2018 trat das EU-Legislativpaket zur Kreislaufwirtschaft in Kraft. Es änderte unter anderem die Abfallrahmenrichtlinie, Verpackungsrichtlinie, Elektroaltgeräterichtlinie, Batterierichtlinie, Altfahrzeugrichtlinie und Deponierichtlinie. Die überarbeiteten Richtlinien mussten bis zum 5. Juli 2020 in nationales Recht umgesetzt werden. Eine entsprechende KrWG-Novelle wurde am 12. Februar 2020 im Bundeskabinett verabschiedet.

Rechtlicher Rahmen und Entsorgungssektor

Das KrWG wird durch Rechtsverordnungen, Verwaltungsvorschriften und Landesrecht konkretisiert. Wichtige Rechtsverordnungen betreffen Abfallverzeichnisse und Nachweise, Abfallüberwachung, Deponien, Bioabfälle, Klärschlamm, Altfahrzeuge, Altholz, Altöl, Einwegkunststoffkennzeichnung, Entsorgungsfachbetriebe, Ersatzbaustoffe, Gewerbeabfälle, PCB/PCT-Abfälle, Anzeige- und Erlaubnispflichten sowie Versatz. Dazu gehören insbesondere AVV, AltfahrzeugV, AltholzV, AltölV, BioAbfV, DepV, EWKKennzV, EfbV, ErsatzbaustoffV, GewAbfV, AbfKlärV, NachwV, PCBAbfallV, AbfAEV und VersatzV.

Mehrere ältere Verordnungen sind aufgehoben. Die DepV ersetzte zum 16. Juli 2009 die DepVerwV. Die Abfallablagerungsverordnung wurde zum 16. Juli 2009 aufgehoben, die Abfallwirtschaftskonzept- und bilanzverordnung zum 1. Februar 2007, die Beförderungserlaubnisverordnung zum 31. Mai 2014, die Transportgenehmigungsverordnung zum 7. Oktober 1996 und die Bestimmungsverordnung überwachungsbedürftiger Abfälle zur Verwertung zum 1. Februar 2007. Die Batterieverordnung wurde zum 1. Dezember 2009 durch das Batteriegesetz ersetzt; die Verpackungsverordnung zum 1. Januar 2019 durch das Verpackungsgesetz.

Die Technische Anleitung Abfall vom 12. März 1991 und die Technische Anleitung Siedlungsabfall vom 14. Mai 1993 wurden am 27. April 2009 aufgehoben; die Aufhebung trat am 16. Juli 2009 in Kraft. Begründet wurde dies damit, dass ihre Anforderungen wegen späterer gesetzlicher und untergesetzlicher Änderungen nicht mehr dem Stand der Technik entsprachen und Widersprüche zu Verordnungen, etwa zur Nachweisverordnung, vermieden werden sollten. Zusätzlich gilt das Abfallrecht der Bundesländer mit eigenen Gesetzen, Rechtsverordnungen und Verwaltungsvorschriften.

Im Entsorgungssektor arbeiten kommunale Eigenbetriebe, rechtlich selbständige Gesellschaften von Städten und Landkreisen sowie private Entsorger. Kommunen können selbst tätig werden oder Leistungen ausschreiben. Private Unternehmen arbeiten für Unternehmen, Kommunen und Duale Systeme, insbesondere DSD. Sie sammeln, transportieren, sortieren, verwerten und behandeln Abfälle; fehlende Leistungen werden häufig an andere Unternehmen oder Kommunen vergeben. Kommunale Anlagen umfassen insbesondere Müllverbrennungs- und Kompostieranlagen, während die stoffliche Verwertung sortierter Abfälle überwiegend durch private Unternehmen erfolgt. Zwischen kommunalen und privaten Anlagen, besonders Müllverbrennungsanlagen, besteht wegen vorhandener Überkapazitäten starker Wettbewerb. Die Kosten hängen davon ab, ob Abfälle dem Gewerbemüll, dem privaten Restmüll oder Rückgabe- und Rücknahmeverpflichtungen zugeordnet werden; sie tragen dann Privatunternehmen, Kommunen oder Hersteller.