Schengener Abkommen: offene Grenzen verstehen

Am 14. Juni 1985 unterzeichneten Deutschland, Frankreich, Belgien, die Niederlande und Luxemburg das erste Schengener Abkommen. Diese fünf Länder gehörten zu den Europäischen Gemeinschaften, kurz EG, dem damaligen europäischen Zusammenschluss. Der Name stammt vom Unterzeichnungsort Schengen in Luxemburg. Das Abkommen sollte vor allem den europäischen Binnenmarkt voranbringen, also einen gemeinsamen Wirtschaftsraum.

Die Unterschrift bedeutete noch nicht, dass die Grenzkontrollen sofort entfielen. Am 19. Juni 1990 vereinbarten die fünf Staaten im Schengener Durchführungsübereinkommen die konkreten rechtlichen und technischen Verfahren zur Umsetzung.

Der Vertrag von Amsterdam vom 2. Oktober 1997 legte fest, die Schengen-Regeln in das Recht der Europäischen Union, kurz EU, aufzunehmen. Die EU ist ein Zusammenschluss europäischer Staaten. Diese Änderung trat am 1. Mai 1999 in Kraft. Seitdem entwickeln die Einrichtungen der EU das Schengenrecht weiter.

Für neu beitretende EU-Staaten ist das Schengenrecht bindend. Der tatsächliche Wegfall der Grenzkontrollen braucht aber eine gesonderte Prüfung: Die Kontrolle der Außengrenzen und das gemeinsame Informationssystem müssen die Anforderungen erfüllen. Irland setzte bei der Einbindung in das EU-Recht eine Ausnahme durch und wendet nur einen Randbereich der Regeln an.

Der Schengen-Raum umfasst die Gebiete, in denen die gemeinsamen Regeln vollständig angewendet werden. Binnengrenzen liegen zwischen den teilnehmenden Staaten. Dort entfallen grundsätzlich die festen Personenkontrollen beim Grenzübertritt. Stichproben hinter der Grenze bleiben möglich. Außengrenzen trennen den Schengen-Raum von Staaten außerhalb dieses Raums. Dort werden Personen nach gemeinsamen Standards kontrolliert.

Eine Zollgrenze betrifft dagegen Waren. Eine Zollunion verbindet Staaten durch gemeinsame Zollregeln. Schengen hat Zollkontrollen nicht abgeschafft. Bei der Einreise in einen Schengen-Staat außerhalb der Europäischen Zollunion müssen Reisende Waren anmelden, wenn diese die dort geltenden Freigrenzen überschreiten. Freigrenzen legen fest, bis zu welchen Mengen oder Werten Waren ohne diese Anmeldung mitgeführt werden dürfen.

Die Schweiz gehört zum Schengen-Raum, aber nicht zur EU. Sie bildet mit der EU auch keine Zollunion. Deshalb bleiben Warenkontrollen bestehen. Dabei sind weiterhin stichprobenartige Personenkontrollen möglich. Auch Island, Norwegen und Liechtenstein nehmen ohne EU-Mitgliedschaft an Schengen teil. Umgekehrt gehört das EU-Mitglied Zypern noch nicht zum Raum ohne Binnengrenzkontrollen. EU-Mitgliedschaft und volle Schengen-Teilnahme sind also nicht dasselbe. Für bestimmte Gebiete außerhalb Europas gelten Sonderregeln.

Der Wegfall der Kontrollen konnte nach Verkehrswegen gestaffelt sein. In Polen und weiteren damals neu hinzukommenden Ländern wurden die Land- und Seegrenzen am 21. Dezember 2007 geöffnet. An den Flughäfen wurden die Kontrollen am 30. März 2008 umgestellt. Bei Rumänien und Bulgarien entfielen die Passkontrollen zu anderen Schengen-Staaten auf dem Luft- und Seeweg am 31. März 2024. Auf dem Landweg entfielen sie am 1. Januar 2025.

Schengen verbindet den Abbau fester Personenkontrollen im Inneren mit gemeinsamen Sicherheitsmaßnahmen. An den Außengrenzen gelten einheitliche Standards für Personenkontrollen.

Die Teilnehmer nutzen das Schengener Informationssystem, kurz SIS. In diesem elektronischen Fahndungsverbund können Behörden Informationen für ihre Suche nach Personen austauschen. Das System enthält auch Einträge zur Verweigerung der Einreise, die auf einer nationalen Entscheidung beruhen. Eine solche Entscheidung kann damit für den gesamten Schengen-Raum Bedeutung haben.

Ohne feste Kontrollen an den Binnengrenzen können sich auch Straftäter leichter über Grenzen hinweg bewegen. Deshalb wurde die Zusammenarbeit der Polizei verstärkt. Dazu gehören leichterer Informationsaustausch, gemeinsame Streifen im Grenzraum sowie Möglichkeiten, Straftäter über Grenzen hinweg zu beobachten oder zu verfolgen. Einige Länder erweiterten außerdem die Kontrollbefugnisse ihrer Polizei im Inland.

Gemeinsame Regeln erleichtern zugleich erlaubte Reisen. Ein Visum ist eine behördliche Erlaubnis zur Einreise und zum Aufenthalt. Erteilt ein Teilnehmerstaat ein einheitliches Schengen-Visum, erlaubt dieses einen Kurzaufenthalt in allen Schengen-Staaten. Es muss dafür nicht in jedem Teilnehmerstaat ein eigenes Visum beantragt werden.

Ein Vorteil von Schengen ist die erleichterte Reise zwischen Teilnehmerstaaten. Schon das erste Abkommen sollte vor allem einen gemeinsamen europäischen Wirtschaftsraum fördern. Dem steht die Aufgabe gegenüber, Sicherheit über Ländergrenzen hinweg zu organisieren. Für ein begründetes Urteil kannst du deshalb fragen: Wie gut werden Reisefreiheit und Sicherheit miteinander verbunden?

Seit der Flüchtlingskrise 2015/2016 führten mehrere europäische Länder wieder Kontrollen an Binnengrenzen durch. Einzelne Mitgliedstaaten sahen die Sicherung der Außengrenzen gefährdet. Wegen der COVID-19-Pandemie waren von März bis Juni 2020 zahlreiche Grenzen zwischen Mitgliedstaaten geschlossen. COVID-19 ist eine Erkrankung; eine Pandemie bezeichnet ihre Ausbreitung über viele Länder. Im Februar 2021 kam es erneut zu Grenzschließungen wegen der Pandemie.

Im Mai 2024 nahm der Rat der EU eine Reform der gemeinsamen Grenzregeln an. Danach bleiben Kontrollen an Binnengrenzen das letzte Mittel. Ein Staat muss vorher prüfen, ob etwa Polizeikontrollen und grenzüberschreitende Zusammenarbeit sein Ziel ebenfalls erreichen. Angekündigte Kontrollen dürfen höchstens zwei Jahre dauern. Nur in besonderen Ausnahmefällen dürfen sie zweimal um sechs Monate verlängert werden.

Auch der Umgang mit Menschen an den Außengrenzen gehört zur Beurteilung. Staaten sollen diese Grenzen kontrollieren und unerlaubte Einreisen bekämpfen. Menschen, die sie dennoch unerlaubt überqueren wollen, nehmen teure kriminelle Schleuser in Anspruch oder riskieren ihr Leben. Schleuser organisieren unerlaubte Grenzübertritte. Nach Angaben von Pro Asyl kamen an der deutschen Ostgrenze von 1993 bis 2003 etwa 145 Personen beim versuchten Grenzübertritt ums Leben. An der Schengen-Südgrenze, insbesondere bei Gibraltar und in der Ägäis, kamen zwischen 1994 und 2004 über 5.000 Menschen um. Bürger- und Menschenrechtsinitiativen kritisieren die Folgen der Grenzsicherung. Streit besteht auch über die Rettung von Menschen in Seenot und die Verteilung von Flüchtlingen, die bleiben dürfen.

Ein begründetes Urteil nennt daher einen Maßstab und passende Belege. Du kannst die erleichterte Reise als Vorteil bewerten und zugleich fragen, wie Sicherheit und der Schutz von Menschenleben gewährleistet werden. Dass Kontrollen einem Sicherheitsziel dienen, beantwortet noch nicht jede Frage nach ihren Folgen.